La encrucijada de las políticas sociales (I)

Los últimos anuncios del Ejecutivo orientados a aumentar las transferencias de los planes sociales en un 4% y la implementación de un IVA focalizado, dan cuenta que su impacto alcanzaría a unas 850.000 personas. No es lo mismo que uno de cada diez uruguayos esté en situación de pobreza, o que esa relación esté más próxima a uno de cada cuatro. La diferencia equivale a ocho estadios Centenario llenos.

La pregunta objeto de esta primera parte de la nota queda flotando en el aire ¿qué porcentaje de la población está realmente en situación de vulnerabilidad socioeconómica? Y en la segunda parte de esta nota se analizará si son suficientes las medidas anunciadas.

La Línea de Pobreza por ingresos es la forma habitual de medición para el INE. Tras producirse un leve aumento por la pandemia el guarismo se mantiene en 10,6% de la población en 2022. Ello ocurre en un contexto de recuperación económica donde la tasa de empleo se ubica por encima de los niveles previos a la pandemia, alcanzando un máximo para los últimos 5 años. Su correlato es una caída en los beneficiarios del seguro de paro. Sin embargo, a nivel político se debate acerca de la cantidad de personas que “la están pasando mal”, con referencias a sectores de la población que no alcanzan a cubrir la canasta básica mensual, que deben recurrir a las ollas populares y aquellos que viven en situación de calle. Un primer aspecto a considerar es que técnicamente el mecanismo de selección de los principales instrumentos de transferencias del Mides no se basa en la línea de pobreza (INE), sino en el índice de Carencias Críticas para las asignaciones. Pero más allá de diferencias técnicas, deberían llegar a una estimación similar, puesto que son metodologías que tienden a un mismo fin: focalizar hogares y personas que viven en situaciones de mayor vulnerabilidad socioeconómica. A ello se agrega que el Mides realiza una focalización mucho más profunda para el caso de los hogares que perciben la tarjeta alimentaria, tengan o no menores a cargo. 

Veamos entonces cómo se compone el número de personas al que estima alcanzar el gobierno con las medidas anunciadas. Según datos del Observatorio Social del Mides, los beneficiarios de la tarjeta alimentaria para 2021 se ubica en el entorno de 384 mil personas, y de asignaciones familiares en el entorno de 367 mil. Seguramente buena parte de ambos universos de beneficiarios son los mismos, pero ese número no lo conocemos. Tampoco se encontraron publicados datos para dos de los instrumentos más nuevos de esta cartera, como la Canasta TuApp y Bono Crianza. Pero en base a la población objetivo de estos instrumentos podemos suponer que el Bono Crianza comprende jefaturas de hogar con menores a cargo que ya son beneficiarios de los programas de transferencia mencionados. En tanto, la Canasta TuApp comprende a una población diferente. Esto porque para ser elegible no se puede ser beneficiario del Mides, pero sí es necesario estar en condición de informalidad laboral, y probablemente también se debe aplicar una certificación de ingresos.

Entonces, nuevamente cabe preguntarse ¿cuál es la realidad que presenta nuestro país en términos de personas que viven en la pobreza? 
Una cosa es el escenario que se plantea si tomamos los datos del INE. Otra, con los datos que se presentaron en la conferencia en base al Mides. Una posibilidad para indagar en el porqué de esta diferencia es hipotetizar la existencia de dificultades a la hora de ver y controlar la población elegible de los programas. Es decir, que quizás no sea tan amplia la población en situación de pobreza, pero que por la debilidad de los controles se incurra en lo que se denomina error de tipo uno. Esto es, un error de inclusión de hogares que en realidad están por encima del umbral para percibir los beneficios. En otras palabras, un problema en la focalización. Este problema no sería nuevo, ya que desde el año 2013 se han detectado problemas de focalización, tanto de inclusión como de exclusión de beneficiarios, cuando el número de visitas anuales para certificar el nivel socioeconómico de los hogares alcanzaba las 60.000 anuales.

Por extensión, el otro aspecto crítico que se suma es el de las contraprestaciones que establece la Ley Nº 18.227 en materia de control médico y asistencia educativa de los menores beneficiarios de asignaciones familiares. Cuando se implementó este tipo de programas en América Latina su fortaleza radicaba en la integralidad de los mismos, permitiendo interrelacionar distintas áreas de la matriz de protección social, tales como: alimentación, educación y salud. Áreas que constituyen un verdadero talón de Aquiles en la región cuando se piensa en la desigualdad. Vulnerar esas condicionalidades supone dar más argumentos a la crítica que acusa el carácter “asistencialista” de estos instrumentos. Es que las transferencias no contributivas, si bien han sido un avance en derechos para nuestro país, no dejan de ser un arma de doble filo. A nivel académico se sugiere ser cautos en este aspecto. Por su alto impacto político y estadístico, el instrumento de las transferencias pueden desvirtuarse en su finalidad, entrando en un círculo vicioso donde un gobierno no pretenda más que demostrar que es capaz de destinar más dinero que el anterior a las transferencias, aún a costa de descuidar los aspectos más virtuosos del diseño de la política pública.

Seguramente se podrá recordar que este punto ha estado en debate durante las pasadas administraciones, principalmente por la deserción estudiantil en hogares que son beneficiarios de las transferencias, denotando la falta de controles. Aún hoy vemos que los números en materia educativa siguen presentando una alarmante brecha por nivel socioeconómico que comienza en los niveles iniciales de 2 y 3 años y se amplía de forma preocupante a nivel de egreso de secundaria, especialmente en los hogares más pobres, según el INEED. 

Con ese punto crítico tenemos que conectar. Hasta aquí importa problematizar lo que hay detrás de las cifras de la pobreza. Al considerar los programas de transferencia como puerta de entrada para otros beneficios como el descuento de UTE, garrafa e IVA se corre el riesgo de extender problemas de focalización. En última instancia esto puede redundar en una asignación ineficiente de los recursos. Por eso es importante haber comenzado por calibrar los instrumentos de focalización y mecanismos de certificación para, luego sí, fortalecer el paquete de beneficios. Por el momento los indicios que surgen de comparar estimaciones de pobreza con datos de cobertura dejan abierta la interrogante.