Resolución N° 91/026

Expediente 2026-5-1-0008243: ASUNTO: 08/2022 CPDC- TRIBUNAL DE CUENTAS -MSP/ LICITACIÓN ABREVIADA NRO 127/2021 (CONTRATACIÓN DE HASTA 30 CAMIONETAS CON CAPACIDAD MÍNIMA DE 8 PASAJEROS PARA TRASLADOS DESDE ANTEL ARENA HACIA DIFERENTES PUNTOS DE MONTEVIDEO, PARA LOS DÍAS 20,21,22 Y 25 DE OCTUBRE DE 2021. OFICIO NRO 5662/2021) - INVESTIGACIÓN DE OFICIO.

VISTO: la investigación de oficio sustanciada en las presentes actuaciones.

RESULTANDO:

1. Que por Oficio N.° 2821 del Tribunal de Cuentas de la República (TCR) se comunicó a esta Oficina, en su calidad de órgano de aplicación de la normativa de libre competencia, las actuaciones sustanciadas en el marco de la Licitación Abreviada N.º 127/2021 convocada por el Ministerio de Salud Pública (MSP), relativa a la contratación de hasta 30 camionetas para traslados durante los días 20, 21, 22 y 25 de octubre de 2021;
2. que el TCR, tras formular diversas observaciones al procedimiento, señaló en su Considerando 5) que las cinco empresas adjudicatarias cotizaron idéntico precio unitario y adicionaron el mismo rubro de horas extras, lo que constituiría elementos para evaluar una eventual connivencia entre los oferentes, en presunta infracción al artículo 4 Bis numerales 3) y 4) de la Ley N.° 18.159, en la redacción dada por la Ley N.° 19.833, sugiriendo comunicar la situación a la COPRODEC;
3. que dicho pronunciamiento fue posteriormente rectificado por Resolución N.° 3091/2021 del Tribunal de Cuentas, sin que las modificaciones introducidas afectaran los aspectos relevantes para estos obrados;
4. que por Resolución de la CPDC N.° 28/2022, de fecha 27 de enero de 2022, se dispuso el inicio de una medida preparatoria a efectos de estudiar las condiciones de competencia del procedimiento de contratación mencionado, librándose oficio al MSP para la remisión de copia completa de los antecedentes administrativos;
5. que recibidos los antecedentes administrativos, se emitió el Informe Jurídico N.° 184/2022, concluyéndose que los elementos relevados constituían indicios de una posible práctica colusiva atribuible a las empresas adjudicatarias, sugiriéndose iniciar una investigación de oficio y otorgar vista a los presuntos infractores, lo cual fue dispuesto mediante Resolución CPDC N.° 197/2022, de fecha 16 de setiembre de 2022;
6. que las firmas interesadas fueron notificadas del acto administrativo referido, compareciendo en forma conjunta dentro del plazo otorgado y evacuando la vista conferida, sin solicitar la producción de prueba adicional; y que, posteriormente, el MSP remitió copia fiel de las ofertas presentadas en la Licitación Abreviada N.° 127/2021;
7. que mediante Licitación Abreviada N.° 127/2021, tramitada en el expediente 2021-17-1- 000612/001/3/6673/2021, el Ministerio de Salud Pública convocó a la contratación de un servicio de transporte consistente en la provisión de hasta 30 (treinta) camionetas, con una capacidad mínima de 8 pasajeros, destinadas a efectuar traslados desde el Antel Arena hacia distintos puntos del departamento de Montevideo, en el marco del Plan de Vacunación en Establecimientos de Larga Estadía para Personas Mayores, durante los días 20, 21, 22 y 25 de octubre de 2021, en el horario de 7:00 a 17:00 (folio 8 del anexo);
8. que el pliego estableció que los oferentes debían cotizar el costo unitario del servicio por vehículo y el monto total de la oferta, ambos en moneda nacional, entendiéndose que el costo unitario correspondía a la jornada total comprendida en las fechas mencionadas. Asimismo, se permitía cotizar por la totalidad de los vehículos requeridos o por una cantidad menor;
9. 9. que el criterio de evaluación previsto en el pliego consistió exclusivamente en el factor precio, asignándose una puntuación de 100 puntos a la oferta más económica y aplicándose a las restantes deducciones inversamente proporcionales a la diferencia entre sus cotizaciones (folio 11 del anexo). La adjudicación podría recaer en un único oferente o en varios, según la cantidad de vehículos cotizados por el ganador, a fin de completar las 30 unidades previstas;
10. que en el expediente 2021-17-1-0006500, adjunto al principal, consta que el MSP cursó invitaciones a varios oferentes mediante correo electrónico, incluyendo en copia visible a todas las personas y empresas destinatarias (folio 33 del anexo), entre ellas: Fernando Javier Calvo Suárez; Drot S.A.; Juan Ángel Garbarino Dziur y Susana Rosa Regueira Costa; Rubén Ángel Hauret Izetta y Claudia Elvira Reyes Blanco; Mirko S.R.L.; Mundibel S.A., ODD SRL y Miguel Antonio San Germán Guigou;
11. que respondieron al llamado seis de los oferentes invitados, presentándose un total de siete ofertas dado que la empresa Drot S.A. presentó dos propuestas alternativas. Entre todos los oferentes, solamente Drot adjuntó documentación complementaria (referencias, libreta de propiedad de vehículos, entre otros), mientras que los restantes se limitaron al formulario de identificación del oferente;
12. que del comparativo de ofertas (folio 87 del anexo) surge que cinco de las siete ofertas recibidas presentan exactamente el mismo precio unitario, lo cual constituye un patrón de coincidencia altamente inusual en un procedimiento competitivo. Asimismo, las observaciones incluidas por las empresas refuerzan estas similitudes, destacándose: Drot (oferta 1): "PRECIO POR HORA DE SERVICIO, MÍNIMO 8 HORAS..."; Drot (oferta 2): "PRECIO POR KILÓMETRO RECORRIDO": Mundibel: "en caso de ser necesarias horas extras... costo $ 880 cada una"; Mirko: "en caso de ser necesario horas extras el costo es $880 más IVA"; Emanuel Viajes y Turismo: "en caso de ser necesario horas extras el costo es 880 pesos más IVA por hora"; y Hauret Izetta – Reyes Blanco: "en caso de ser necesario horas extras el costo es $880 más IVA por hora agregada";
13. que, aun cuando el pliego no contemplaba la posibilidad de cotizar horas extras, cinco empresas diferentes consignaron exactamente el mismo precio ($ 880) y, en varios casos, utilizaron redacciones virtualmente idénticas, lo cual constituye un elemento adicional que contribuye a reforzar la uniformidad de las propuestas económicas presentadas;
14. que las dos ofertas de Drot S.A. debieron ser descartadas por no ajustarse a la forma de cotización exigida por el pliego (una oferta por hora y otra por kilómetro recorrido), quedando para su análisis cinco propuestas económicas que, como se señaló, presentan idéntico monto final y observaciones sustancialmente coincidentes;
15. que por Informe Jurídico N.° 260/022 se realizó un examen preliminar de los descargos formulados por las empresas interesadas, sugiriéndose recabar el pronunciamiento de un asesor economista en el ámbito de su competencia;
16. que con fecha 5 de enero de 2023 se emitió el Informe Técnico N.° 03/2023, realizando una evaluación económica e integral del caso;
17. que con fecha 17 de febrero de 2023 se emitió el Informe Jurídico N.° 41/2023, pronunciándose sobre los descargos formulados y los elementos recabados durante la instrucción;
18. que con fecha 16 de diciembre de 2025 esta Comisión dictó la Resolución N.° 212/025, mediante la cual se dispuso conferir vista de un proyecto de resolución elaborado sobre la base de las actuaciones e informes técnicos incorporados al expediente;
19. que dicho proyecto de resolución concluía preliminarmente en la existencia de conductas con aptitud anticompetitiva en los términos de la Ley N.° 18.159, proyectándose en consecuencia el apercibimiento de las empresas investigadas;
20. que la referida resolución fue debidamente notificada tanto al Ministerio de Salud Pública como a las empresas involucradas en las presentes actuaciones, otorgándose las garantías de contradicción y defensa correspondientes;
21. que, pese a ello, las empresas objeto de investigación no evacuaron la vista conferida ni formularon descargos, observaciones o elementos adicionales respecto del proyecto de resolución notificado, circunstancia que fue valorada por esta Comisión al momento de adoptar el presente pronunciamiento;
22. que con fecha 22 de julio se emitió el informe técnico N.° 85/026.

CONSIDERANDO:

1. Que la Ley N° 18.159, norma de orden público, tutela el bienestar de los consumidores actuales y futuros mediante la defensa de la competencia, estableciendo principios aplicables a todos los mercados salvo excepciones legales expresas por razones de interés general, lo cual determina su plena aplicabilidad al presente procedimiento;
2. que dicha normativa estructura su actuación sobre la prohibición de conductas anticompetitivas y el control de concentraciones económicas, disponiendo en su artículo 2 una prohibición amplia de toda práctica, individual o concertada, que restrinja u obstaculice la competencia en el mercado relevante;
3. que la reforma introducida por la Ley N° 19.833 añadió un régimen de prohibiciones per se, consagrado en el artículo 4-BIS, incorporando prácticas entre competidores que se consideran ilícitas por su sola configuración, prescindiendo de la demostración de efectos o eficiencias;
4. que entre dichas prácticas, el numeral 3 del artículo 4-BIS prohíbe expresamente la división, reparto o asignación de zonas o segmentos de mercado entre competidores, resultando esta disposición directamente aplicable al análisis de la conducta denunciada en estos autos;
5. que la regla per se se fundamenta en que ciertas prácticas generan en forma casi invariable efectos restrictivos, habilitando a la autoridad a prescindir de un análisis de eficiencia concentrándose en la existencia misma del acuerdo entre agentes competidores;
6. que la práctica investigada se inscribe dentro del fenómeno conocido como colusión en compras públicas, mediante el cual empresas que deberían competir entre sí coordinan sus ofertas o conductas en el marco de procesos licitatorios, afectando la eficiencia del gasto público, encareciendo los precios finales y menoscabando la confianza en los procedimientos de contratación estatal;
7. que la literatura internacional en materia de competencia coincide en que la manipulación de licitaciones constituye una de las formas más graves de coordinación anticompetitiva, abarcando modalidades tales como las ofertas de resguardo, la supresión de ofertas, la rotación de ganadores y la asignación de mercado, todas ellas orientadas a neutralizar la competencia efectiva y sustituirla por acuerdos colusorios entre los participantes;
8. que la Ley N° 18.159, en su artículo 4-BIS numeral 4, prohíbe expresamente "establecer, concertar o coordinar las ofertas o la abstención en licitaciones, concursos o subastas", configurando una prohibición per se, de modo que, acreditada la existencia de coordinación entre oferentes, resulta innecesario demostrar efectos restrictivos o la ausencia de eficiencias, bastando con constatar la existencia del acuerdo o alineamiento concertado;
9. que, conforme a los criterios generalmente aceptados en materia de defensa de la competencia, la definición de mercado relevante constituye una herramienta esencial para determinar los límites dentro de los cuales las empresas ejercen presión competitiva entre sí, permitiendo identificar a aquellos oferentes que, en función de las características del producto y su dimensión geográfica, son capaces de disciplinar el comportamiento de otros agentes económicos;
10. que el Informe Técnico N.° 3/023 de esta Comisión desarrolla los lineamientos aplicables a la determinación del mercado relevante, destacando que dicha delimitación debe considerar, además del producto y su dimensión geográfica, las condiciones particulares del proceso de contratación, incluida su temporalidad, grado de urgencia, restricciones operativas y el universo efectivo de potenciales participantes, elementos que adquieren especial relevancia en licitaciones de ejecución inmediata o de corto plazo;
11. que, en el presente caso, la Licitación Abreviada N.° 127/2021 exhibió un marco temporal extraordinariamente reducido (una semana para presentar ofertas y dos semanas para prestar el servicio), lo cual limitó significativamente la cantidad de oferentes capaces de concurrir en condiciones operativas reales, situación coherente con el hecho de que solo cotizaron empresas invitadas y que no se registraron ofertas espontáneas de otros operadores del mercado;
12. que, en función de tales restricciones temporales y operativas, y siguiendo los criterios metodológicos desarrollados en el Informe Técnico N.° 3/023, corresponde definir para este caso particular un mercado relevante de producto circunscrito al servicio de transporte con hasta 30 camionetas, con capacidad mínima de 8 pasajeros, para traslados desde el Antel Arena hacia distintos Establecimientos de Larga Estadía para Personas Mayores (ELEPEMs); y, desde la óptica geográfica, al departamento de Montevideo, dado que el servicio debía ser íntegramente prestado dentro de dicho territorio;
13. que, aceptada esta definición, los participantes efectivos del mercado relevante quedan constituidos exclusivamente por los oferentes que presentaron propuestas en la licitación (incluyendo a DROT S.A., cuya oferta fue luego descartada por incumplir las condiciones del pliego), configurándose así el universo de agentes cuya conducta debe ser evaluada a los efectos del presente procedimiento;
14. que, conforme al Informe Técnico N.° 3/023, varios de los indicios clásicos de colusión en licitaciones identificados por la OCDE se verifican plenamente en el presente caso, destacándose en primer término la identidad de precios ofertados por cinco empresas investigadas, circunstancia altamente improbable en un mercado no regulado y en un servicio cuyas especificaciones permitían amplias variaciones de costos, lo que razonablemente debería traducirse en cotizaciones diferenciadas;
15. que, como surge del informe económico y del análisis de la Auditoría del Tribunal de Cuentas, el pliego estableció únicamente como requisito una camioneta de mínimo 8 pasajeros, sin especificar características adicionales tales como tipo de vehículo, presencia de chofer, combustible incluido, aire acondicionado o configuración interior, todo lo cual genera amplios márgenes de heterogeneidad en los costos, reforzando la conclusión de que la presentación de precios idénticos por cinco empresas constituye un indicio particularmente fuerte de coordinación y no un resultado competitivo espontáneo;
16. que, además de la identidad de precios principales, las empresas adjudicatarias (a excepción de una) consignaron en el campo de observaciones un mismo precio de horas extras ($ 880), pese a que el pliego no preveía este concepto, utilizando incluso redacciones prácticamente idénticas, configurando un segundo indicio relevante de alineamiento coordinado en la formulación de las ofertas;
17. que el Informe Técnico N.° 3/023 identifica otros indicios adicionales de coordinación, entre ellos: a) la ausencia de documentación adicional por parte de las empresas investigadas, cuando únicamente la firma no investigada (DROT) presentó información voluntaria; b) la presentación conjunta de los descargos en la vista, lo cual, si bien no constituye por sí mismo una prueba de colusión, resulta especialmente significativo cuando se analiza un patrón de conducta coordinada; y c) la pertenencia de las empresas investigadas a la Unión de Transporte Turístico del Uruguay (UTTU), asociación en la que actúan como socias fundadoras, ámbito donde, conforme a la Guía de Asociaciones de la CPDC, existe riesgo aumentado de intercambio de información sensible y coordinación entre competidores;
18. que, de acuerdo con el Informe Jurídico N.° 41/023, los descargos presentados por las empresas no logran desvirtuar los indicios recabados, y además contienen afirmaciones jurídicamente erróneas, tales como sostener que la Ley N° 19.833 habría eliminado la prohibición de coordinar ofertas en licitaciones, cuando precisamente el artículo 4 BIS, numeral 4, incorporado por dicha ley, establece una prohibición per se de concertación de ofertas o abstenciones en procesos competitivos, lo cual dispensa a la autoridad de acreditar efectos o eficiencias y exige únicamente constatar la existencia del alineamiento colusorio;
19. que, conforme a lo analizado en ambos informes y siguiendo la doctrina nacional e internacional, así como la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la colusión puede ser acreditada mediante prueba indiciaria, siempre que exista un conjunto de indicios convergentes, coherentes y compatibles con la hipótesis acusatoria y no exista una explicación alternativa razonable; y que, en este caso, la pluralidad, consistencia y simultaneidad de los indicios recabados permite concluir (conforme a las reglas de la sana crítica y la experiencia) que las empresas investigadas incurrieron en la práctica anticompetitiva prohibida por el artículo 4 BIS, numeral 4, de la Ley 18.159, en su redacción dada por la Ley N.º 19.833;
20. que, según señala el Informe N.° 85/026, la potestad pública de investigar y sancionar las conductas objeto de autos no se encuentra prescripta, manteniéndose vigente la competencia temporal de esta Comisión para dictar el presente acto administrativo;
21. que, la existencia de la conducta investigada no se sustenta en un único elemento probatorio considerado aisladamente, sino en una pluralidad de indicios objetivos, graves, precisos y concordantes, los cuales, apreciados en forma conjunta conforme a las reglas de la sana crítica, permiten tener por acreditada la concertación entre las empresas investigadas;
22. que, en el caso de autos, se encuentra acreditado que cinco oferentes independientes presentaron exactamente el mismo precio unitario para un servicio no sujeto a regulación tarifaria ni estandarización, que cuatro de ellos consignaron además un idéntico precio por concepto de horas extras (rubro no requerido por el pliego) utilizando formulaciones sustancialmente coincidentes, que las empresas investigadas omitieron acompañar documentación complementaria que sí presentó otro oferente no comprendido en la investigación y que todas ellas integraban una misma asociación empresarial, circunstancia que facilitaba el intercambio de información; que la convergencia de tales elementos no resulta compatible con un comportamiento competitivo e independiente de cada oferente, sino que constituye prueba suficiente de una coordinación previa de las ofertas presentadas;
23. que, asimismo, las empresas investigadas no aportaron durante el procedimiento elementos probatorios idóneos para desvirtuar los indicios recabados, limitándose inicialmente a negar la existencia de coordinación y omitiendo posteriormente evacuar la vista del proyecto de resolución final o presentar prueba complementaria; que, en consecuencia, los elementos reunidos durante la instrucción permanecieron incólumes y permiten concluir que la conducta acreditada encuadra en la prohibición prevista en el artículo 4-BIS, de la Ley N.° 18.159, la cual tipifica como práctica prohibida per se la concertación o coordinación de ofertas en licitaciones públicas, sin que resulte necesario acreditar efectos concretos sobre el mercado para configurar la infracción
24. que, en tal sentido, constatada la existencia de la práctica colusoria, corresponde considerar lo establecido en el artículo 17 de la Ley 18.159, relativo a la determinación de sanciones, evaluando la entidad patrimonial del daño, el grado de participación, la intencionalidad, la reincidencia y la actitud de los involucrados, parámetros respecto de los cuales, según el Informe 41/023, el perjuicio patrimonial no resulta elevado, no se verifican diferencias relevantes en el grado de participación, no surge reincidencia, y las empresas han mostrado una conducta procesal correcta, elementos que deberán ser ponderados en la graduación de la sanción a aplicar;
25. que debe ponderarse, además, que la contratación en la que se verificó la práctica ocurrió en un contexto excepcional de emergencia sanitaria asociada a la pandemia del COVID-19, bajo plazos extraordinariamente breves para ofertar y ejecutar el servicio, en un mercado reducido por razones logísticas y operativas, circunstancias que, sin justificar la conducta, permiten contextualizarla de manera atenuada, especialmente a los efectos de la determinación de la sanción;
26. que, en atención a lo expuesto, se estima adecuado y suficiente, para los fines preventivos y disuasorios de la normativa de defensa de la competencia, aplicar la sanción de apercibimiento, complementada con la publicación de la resolución en los términos previstos por el artículo 17 de la Ley N° 18.159, medida que asegura un efecto reputacional significativo, garantiza la transparencia del accionar administrativo y cumple la finalidad pedagógica y de prevención general de la política de competencia, sin incurrir en desproporciones sancionatorias;
27. que, sin perjuicio de lo resuelto, corresponde además poner en conocimiento del Ministerio de Salud Pública la presente resolución, a efectos de que, en el ejercicio de sus competencias, tenga en consideración los lineamientos de la normativa de promoción defensa de la competencia al momento de diseñar, estructurar y ejecutar futuros llamados públicos, procurando que las condiciones y exigencias de los pliegos de contratación se encuentren alineadas con dicho marco normativo y minimicen los riesgos de coordinación o colusión entre oferentes;
28. que asimismo corresponde considerar que, pese a la gravedad de las conclusiones preliminares contenidas en el Proyecto de Resolución puesto de manifiesto mediante Resolución N.° 212/025, las empresas investigadas no evacuaron la vista conferida ni formularon observaciones, descargos adicionales o elementos de convicción tendientes a desvirtuar los hechos, indicios y conclusiones técnicas y jurídicas desarrolladas en las actuaciones;
29. que dicha omisión procesal adquiere especial relevancia en atención a que el proyecto de resolución explicitó de forma clara y circunstanciada tanto los hechos investigados como la calificación jurídica preliminar de las conductas analizadas, otorgándose a las partes todas las garantías del debido procedimiento administrativo y amplias posibilidades de contradicción y defensa;
30. que, no habiéndose incorporado elementos de convicción, descargos ni prueba complementaria susceptibles de controvertir las conclusiones técnicas y jurídicas alcanzadas durante la instrucción, corresponde a esta Comisión ratificar sustancialmente los fundamentos contenidos en el Proyecto de Resolución N.° 212/025 dictar el acto administrativo definitivo, tal como recomiendo el Informe Técnico N.° 85/026;
31. que, en consecuencia, la Comisión dispondrá el apercibimiento de las empresas involucradas por la conducta anticompetitiva constatada en autos.

ATENTO: A las disposiciones de la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia N° 18.159 de 20 de julio de 2007 y demás normativa complementaria y concordante.

LA COMISIÓN DE PROMOCIÓN Y DEFENSA DE LA COMPETENCIA

RESUELVE:

1. Considerar finalizada la investigación, concluyendo que se encuentra acreditada en autos la existencia de una práctica anticompetitiva, consistente en la concertación y coordinación de ofertas en el marco de la Licitación Abreviada N° 127/2021, práctica expresamente prohibida en el numeral 4 del artículo 4 BIS de la Ley N° 18.159, en la redacción dada por la Ley N° 19.833.
2. Aplicar a las empresas Mundibel S.A., Rubén Ángel Hauret Izetta y Claudia Elvira Reyes Blanco, Emanuel Viajes y Turismo S.R.L., Mirko S.R.L. y Fernando Javier Calvo Suárez, la sanción de APERCIBIMIENTO, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley N.º 18.159, por las razones de proporcionalidad, contexto excepcional y magnitud económica expuestas en los considerandos de la presente.
3. Disponer la PUBLICACIÓN de la presente resolución en diarios de circulación nacional, en los términos previstos por el artículo 17 de la Ley N° 18.159, en tanto medida complementaria necesaria para asegurar los efectos preventivos y disuasorios de la política de competencia.
4. Ordenar a los infractores el cese inmediato de toda conducta que suponga la coordinación, concertación o alineamiento de ofertas en procedimientos de contratación pública, en los términos del artículo 4 BIS, numeral 4, de la Ley N.° 18.159.
5. Intimar a los infractores a ajustar su comportamiento futuro a las disposiciones de la normativa de promoción y defensa de la competencia, haciéndoles saber que la reiteración de conductas como la verificada podrá dar lugar a la imposición de sanciones más gravosas, incluyendo las multas previstas en el artículo 17 de la Ley N° 18.159.
6. Disponer la incorporación de los infractores al registro interno de infractores en materia de Promoción y Defensa de la Competencia.
7. Comunicar la presente resolución al Ministerio de Salud Pública, a fin de que tome conocimiento de la misma y considere, en la elaboración de futuros llamados y en la definición de sus condiciones y requerimientos, la normativa de promoción y defensa de la competencia, procurando estructurar los pliegos y procedimientos de contratación de modo tal que se reduzca el riesgo de prácticas colusorias y se fomente la competencia efectiva entre los oferentes.
8. Comuníquese la presente resolución a la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE), a los efectos de que las sanciones impuestas sean incorporadas al Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto N.° 202/024.
9. Notifíquese a las empresas sancionadas, MSP, TCR y ARCE.
10. Pase al Área Adminstrativa a sus efectos.

Ec. Daniel Ferrés, Comisionado, Defensa de la Competencia M.E.F.

Mg. Ec. Martín Sequeira Comisionado, Promoción y Defensa de la Competencia, M.E.F.