Tercer comunicado de la Bancas de Quinielas: El juego y el interés general

La transformación tecnológica explica en buena medida esta evolución. El juego dejó de estar limitado por el lugar y el horario. Hoy puede acompañar a una persona durante las veinticuatro horas a través de su teléfono móvil.

Por eso la regulación ya no puede considerar solamente sus dimensiones comercial, fiscal y recaudatoria. Debe preguntarse también qué efectos produce, qué riesgos genera y cómo prevenir el daño.

Corresponde ahora avanzar un paso más y preguntarnos qué modelo regulatorio queremos construir para Uruguay.

Y para responder esa pregunta conviene comenzar por explicar correctamente el sistema que ya tenemos.

Porque Uruguay no parte de cero.

Más de veinte años de experiencia

Las apuestas deportivas no constituyen una actividad nueva en nuestro país.

En 2002 la Ley Nº 17.453 facultó al Poder Ejecutivo, a través de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas, a organizar certámenes de pronósticos deportivos. En 2005 comenzó a operar Supermatch.

Desde entonces el producto fue evolucionando y debió adaptarse permanentemente para competir con una oferta internacional que, al operar ilegalmente desde el exterior, no soportaba en Uruguay las mismas obligaciones ni los mismos costos.

A vía de ejemplo, en la etapa inicial se exigía combinar un mínimo de tres pronósticos, porque la estructura económica del producto hacía inviable ofrecer apuestas simples en esas condiciones. Posteriormente el porcentaje destinado a premios evolucionó del 81% al 83% y, en una nueva etapa, al 87%.

Aumentaron además los eventos y modalidades disponibles, se incorporó el live betting —que permite apostar durante el desarrollo del acontecimiento deportivo— y posteriormente el streaming, posibilitando observar los partidos desde la propia plataforma.

Son apenas algunos ejemplos de una evolución mucho más amplia que permitió mantener competitiva la oferta legal frente a operadores internacionales que no soportan en Uruguay las mismas cargas.

La experiencia deja una enseñanza:

Regular un mercado no consiste solamente en autorizarlo. También exige permitir su evolución para que pueda competir eficazmente sin renunciar a la protección del jugador.

En 2017 Uruguay fortaleció además los instrumentos del Estado frente al juego online no autorizado, contemplando medidas sobre su acceso, los flujos financieros y la publicidad y patrocinio.

Tenemos, por tanto, más de veinte años de experiencia sobre los cuales construir.

Supermatch no es el concesionario

Existe una precisión necesaria sobre la organización de nuestro mercado.

Supermatch no es un concesionario. Es un juego de pronósticos deportivos autorizado por el Estado.

Su comercialización se realiza a través de agentes oficiales concesionarios organizados territorialmente en Bancas.

Actualmente existen 87 agencias en Montevideo y 137 en el Interior: 224 agencias que reúnen 895 titulares concesionarios, organizados en 28 Bancas en todo el país.

No estamos, por tanto, frente a una empresa que recibió una concesión exclusiva para explotar las apuestas deportivas, sino ante una pluralidad de concesionarios autorizados que actúan dentro de una organización común que permite la explotación nacional del juego.

La diferencia es importante para comprender quiénes integran realmente el mercado regulado y sobre quiénes recaen sus derechos, obligaciones y controles.

Apuestas no significa ingreso

Existe otra precisión igualmente importante.

Cuando se pretende determinar el peso económico de los diferentes juegos no resulta correcto comparar exclusivamente el importe nominal de las apuestas, porque poseen estructuras de premios muy diferentes.

Por eso se utiliza internacionalmente una magnitud denominada GGR —Gross Gaming Revenue—:

GGR = apuestas realizadas menos premios pagados.

No se trata simplemente de una convención de la industria.

El Sistema de Cuentas Nacionales 2008, elaborado conjuntamente por Naciones Unidas, la Comisión Europea, la OCDE, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, distingue específicamente en los juegos de azar entre el valor del servicio prestado por el organizador y la parte del dinero apostado que integra el fondo destinado a los ganadores.

El propio FMI utiliza el mismo criterio: a nivel agregado, el valor del servicio de juego se determina por la diferencia entre apuestas y premios.

Es decir: la metodología económica internacional tampoco considera que todo el dinero apostado constituya ingreso del operador.

Los datos de 2025 permiten comprender la importancia de esta distinción.

Supermatch recibió aproximadamente 8.019 millones de pesos en apuestas, equivalentes al 29,54% de las apuestas nominales de los juegos considerados. Pero aproximadamente 6.700 millones fueron devueltos en premios.

Su GGR fue, por tanto, de aproximadamente 1.319 millones de pesos, equivalente al 13,95% del GGR total.

Si se utilizan las apuestas nominales podría concluirse que Supermatch representa casi el 30% del mercado considerado. Si se utiliza el GGR, representa aproximadamente el 14% del GGR total.

Utilizar una u otra magnitud prácticamente duplica la participación que se atribuye a las apuestas deportivas.

No se trata de elegir el indicador más conveniente, sino el que representa adecuadamente la realidad económica que se pretende describir.

El próximo desafío

Pero el propósito principal de este capítulo no es corregir el diagnóstico del mercado actual.

El verdadero desafío está hacia adelante.

La digitalización permite hoy identificar al jugador, conocer sus transacciones y detectar modificaciones en sus patrones de comportamiento.

Esa capacidad tecnológica debe tener como contrapartida una regulación capaz de utilizarla para protegerlo.

Esto adquiere particular importancia frente a cualquier nueva modalidad de juego online que Uruguay pudiera decidir autorizar en el futuro.

Tenemos una ventaja: podemos observar la experiencia internacional e incorporar desde el diseño medidas que otros países debieron introducir posteriormente.

Reglas comunes para todos

Un mercado con diferentes concesionarios necesita competencia, pero también reglas comunes.

Hay aspectos esenciales de la protección del jugador que deben ser iguales para todos.

La competencia debe darse en la calidad del servicio, la innovación y la eficiencia, pero no ofreciendo menores niveles de protección.

Deberían existir políticas comunes sobre identificación y conocimiento del cliente, prevención del lavado de activos, autoexclusión, límites de juego, protección de menores y personas vulnerables, publicidad, promociones, bonos y patrocinio.

También deberían existir condiciones comunes para quienes ofrecen un mismo juego, incluidos sus porcentajes de premios, así como estándares tecnológicos, de ciberseguridad, trazabilidad e información al regulador.

Reducir las protecciones para captar jugadores no debería ser una forma de competir.

Dos capas: regulación y operación

La tecnología permite construir una arquitectura que compatibilice competencia y protección.

Proponemos distinguir dos capas.

La primera sería una infraestructura central de regulación y control, bajo la autoridad del Estado.

La segunda estaría constituida por una o varias plataformas comerciales y operativas de los concesionarios.

El principio es sencillo:

El Estado fija las reglas, centraliza aquello que debe funcionar para todo el mercado y controla su cumplimiento. Los concesionarios operan el juego, conocen a sus clientes y ejecutan las medidas de protección exigidas por esas reglas.

La autoexclusión constituye un ejemplo.

Si una persona se autoexcluye en una plataforma pero puede abrir inmediatamente una cuenta en otra, la protección pierde eficacia. Por eso debería existir un registro único de autoexclusión, de consulta obligatoria para todos los concesionarios.

Algo semejante ocurre con determinados límites: si pueden eludirse distribuyendo la actividad entre diferentes operadores, dejan de cumplir su finalidad.

El objetivo no es que el Estado administre las cuentas de juego, sino que pueda observar el mercado en su conjunto y verificar el cumplimiento de las reglas.

Conocer para proteger

Las plataformas de los concesionarios deben cumplir otra función.

Allí deben operar los sistemas de identificación y KYC —Know Your Customer—, los controles de prevención del lavado, la aplicación de límites y autoexclusiones y el monitoreo del comportamiento individual.

La tecnología permite conocer con qué frecuencia juega una persona, cuánto deposita, cuánto apuesta y cómo evoluciona su conducta. Puede detectar cambios significativos que constituyan señales tempranas de riesgo.

Esa información puede utilizarse para estimular un mayor consumo.

Pero también puede utilizarse para proteger.

Una regulación moderna debería exigir sistemas capaces de detectar esas señales y activar intervenciones graduales: información, advertencias, límites, períodos de pausa y, cuando corresponda, medidas más intensas de protección.

La misma tecnología que permite hacer más eficiente el negocio debe utilizarse para hacer más eficiente la prevención del daño.

Incorporar la salud pública

Incorporar la salud pública no significa trasladar la regulación del juego a las autoridades sanitarias.

Significa incorporar su conocimiento.

La información estadística, preservando la identidad de los jugadores, puede contribuir a estudios de prevalencia, identificación de poblaciones de riesgo y evaluación de las políticas adoptadas.

Regulador, autoridades sanitarias, academia y operadores deberían establecer mecanismos permanentes de cooperación.

La política pública podría así dejar de actuar solamente cuando el daño ya se produjo y comenzar a medirlo, anticiparlo y prevenirlo.

Y siempre existirán personas que necesitarán ayuda.

Por eso una política integral debería contemplar tres dimensiones:

Investigación, diagnóstico y tratamiento.

Investigar para conocer el problema, diagnosticar tempranamente para intervenir antes de que se agrave y disponer de mecanismos adecuados de tratamiento para quienes los necesiten.

Transparencia y mercado ilegal

Una regulación moderna debería además producir información confiable sobre cuánto se juega, cuánto se devuelve en premios, cuál es el GGR de las distintas modalidades, cómo evoluciona el mercado y qué resultados producen las políticas de protección.

Un mercado regulado debe poder explicar cómo funciona.

Y de poco serviría imponer estándares exigentes a quienes operan dentro del sistema si quienes permanecen fuera de él pudieran competir sin someterse a las mismas obligaciones.

La protección del consumidor exige, por tanto, actuar también sobre la oferta ilegal y sobre los mecanismos que hacen posible su funcionamiento.

Regular mejor

Uruguay tiene más de veinte años de experiencia en un mercado regulado de apuestas deportivas.

Tiene instituciones, concesionarios y tecnología.

Puede aprovechar esa experiencia para perfeccionar el mercado existente y establecer desde el comienzo estándares exigentes para cualquier nueva modalidad que decida autorizar en el futuro.

No necesitamos elegir entre prohibir el juego y liberalizarlo sin límites.

Podemos construir un modelo propio: legal y competitivo, pero controlado; innovador, pero responsable; digital, pero transparente.

Competitividad y protección no son objetivos contradictorios.

Un mercado legal necesita ser suficientemente competitivo para no entregar jugadores a la oferta ilegal. Pero esa competencia debe desarrollarse dentro de reglas que protejan al consumidor y al conjunto de la sociedad.

Lo que otros países debieron corregir después de años de expansión, Uruguay tiene la oportunidad de incorporarlo desde el diseño.

La tecnología permite hoy controlar mejor.

Conocer mejor.

Y proteger mejor.

El desafío no consiste simplemente en autorizar más juego.

Consiste en decidir bajo qué reglas queremos que se desarrolle.

Y modernizar, en esta materia, significa regular mejor.

Bancas de Quinielas del Uruguay.