El juego no es una mercancía cualquiera
En el capítulo anterior sostuvimos que Uruguay no debería excepcionar sus normas para preservar contratos privados de patrocinio celebrados en el exterior.
Pero existe una cuestión todavía más profunda.
¿Por qué el juego recibe un tratamiento regulatorio diferente al de otras actividades económicas?
¿Por qué una actividad que puede desarrollarse legalmente bajo determinadas condiciones puede, sin embargo, estar sometida a importantes restricciones en materia de publicidad, promoción y patrocinio?
La respuesta obliga a abandonar una concepción exclusivamente comercial del juego e ingresar en un terreno que ha adquirido creciente importancia internacional:
El de la salud pública.
Durante mucho tiempo predominó una concepción relativamente sencilla.
El juego era considerado una actividad recreativa legítima practicada sin dificultades por la mayoría de las personas, mientras una proporción reducida desarrollaba comportamientos problemáticos o patológicos.
Desde esa perspectiva, la intervención pública se concentraba fundamentalmente en el individuo: identificar al jugador problemático, ofrecerle tratamiento y promover conductas de “Juego Responsable”.
Ese enfoque continúa siendo necesario.
Pero ya no resulta suficiente.
Investigadores como Gerda Reith y Heather Wardle han planteado la necesidad de ampliar la mirada.
Si los daños asociados al juego se explican exclusivamente por las características individuales de determinadas personas, la responsabilidad recae principalmente sobre el jugador.
Pero si también influyen la disponibilidad de los productos, su velocidad, su diseño, la publicidad, las promociones, la digitalización y las estrategias comerciales utilizadas para incrementar el consumo, entonces la cuestión deja de ser exclusivamente individual.
Se transforma también en una cuestión de salud pública.
Y ese cambio conceptual tiene profundas consecuencias regulatorias.
La Organización Mundial de la Salud ha adoptado claramente una perspectiva poblacional.
Advierte que los daños asociados al juego pueden comprender dificultades financieras, ruptura de relaciones personales, violencia doméstica, enfermedades mentales y suicidio. También señala que sus consecuencias pueden alcanzar a terceros y prolongarse en el tiempo.
Pero introduce además una cuestión particularmente relevante para la discusión que estamos dando en Uruguay.
La OMS sostiene que la comercialización y la digitalización contribuyen a la rápida normalización del juego y señala al patrocinio y a la asociación con ligas deportivas populares como mecanismos importantes de ese proceso.
Entre las medidas de salud pública que propone se encuentra terminar con la publicidad, promoción y patrocinio del juego en el deporte y otras actividades culturales.
Estamos, por tanto, ante un cambio significativo de perspectiva.
La pregunta ya no es solamente:
¿Cómo ayudamos a quien desarrolla una adicción?
También debemos preguntarnos:
¿Cómo organizamos el mercado para disminuir la probabilidad de que esos daños se produzcan?
Desde una concepción estrictamente económica, la publicidad permite a las empresas informar sobre sus productos, diferenciar sus marcas y competir por consumidores.
Pero esa lógica no puede trasladarse automáticamente a todas las actividades.
Una actividad puede ser lícita y, sin embargo, estar sometida a restricciones en su promoción.
Que un producto o servicio pueda comercializarse legalmente no genera necesariamente un derecho irrestricto a estimular su consumo.
Cuando existen externalidades sanitarias o sociales relevantes, el Estado puede establecer límites, naturalmente dentro del marco constitucional y legal correspondiente.
En el juego esta cuestión adquiere una dimensión particular porque la publicidad no solamente informa sobre la existencia de un operador.
También contribuye a construir una determinada percepción social de la conducta de apostar.
Y cuando esa publicidad aparece asociada al deporte, su capacidad de penetración adquiere características especiales.
El deporte moviliza emociones extraordinariamente poderosas.
Pertenencia. Identidad. Rivalidad. Éxito. Admiración por determinados jugadores. Tradición familiar.
Un niño puede comenzar a identificarse con un club mucho antes de comprender plenamente qué significa apostar.
Cuando una marca de juego aparece permanentemente asociada a esa camiseta, a sus ídolos y a los momentos de mayor emoción deportiva, deja de funcionar solamente como un anuncio.
Se incorpora al entorno simbólico del deporte.
Por eso hablamos de normalización.
La marca aparece durante el partido, en fotografías, entrevistas, transmisiones y redes sociales. Las imágenes continúan circulando mucho después de terminado el encuentro.
El espectador no necesita buscar la publicidad.
La publicidad forma parte del espectáculo.
Y los menores quedan expuestos aunque nunca hayan decidido recibir un mensaje comercial relacionado con apuestas.
Sería simplificador afirmar que Europa ha adoptado un único modelo frente al juego online.
No lo ha hecho.
Los países poseen diferentes tradiciones jurídicas y sistemas regulatorios. Algunos mantienen monopolios en determinadas modalidades; otros desarrollaron mercados competitivos; algunos permiten publicidad bajo condiciones estrictas y otros han avanzado hacia prohibiciones mucho más amplias.
Pero dentro de esa diversidad puede observarse un fenómeno que Uruguay debería estudiar cuidadosamente.
Varios países que permitieron el desarrollo y expansión de mercados legales de juego online consideraron posteriormente necesario establecer límites mayores a su publicidad, patrocinio y estrategias de captación de jugadores.
No estamos ante una discusión exclusivamente teórica.
Estamos ante la experiencia acumulada de países que recorrieron antes que nosotros una parte de este camino.
España estableció mediante el Real Decreto 958/2020 importantes restricciones a las comunicaciones comerciales del juego, incluida la prohibición del patrocinio en camisetas y equipaciones deportivas.
Pero esta experiencia merece ser explicada íntegramente.
Distintos actores del sector impugnaron judicialmente las restricciones. Sostuvieron, entre otros argumentos, que la publicidad de una actividad empresarial lícita se vincula con la libertad de empresa reconocida constitucionalmente y que determinadas limitaciones no podían imponerse sin suficiente cobertura legal.
El Tribunal Supremo estimó parcialmente esos recursos en 2024 y anuló algunas disposiciones del Real Decreto por considerar insuficiente su cobertura legal.
Pero no estableció que existiera un derecho irrestricto a publicitar el juego.
La enseñanza es bastante más interesante.
La libertad de empresa debe ser protegida y las restricciones a una actividad lícita deben respetar la Constitución, la jerarquía normativa y el principio de proporcionalidad.
Pero eso no impide que el Estado establezca límites a la publicidad del juego cuando existe suficiente fundamento jurídico y concurren intereses generales que justifican esa intervención.
Y existe un dato particularmente significativo para nuestra discusión:
La prohibición española del patrocinio en camisetas y equipaciones deportivas no fue anulada.
España nos proporciona entonces una doble enseñanza.
El interés general no autoriza al Estado a desconocer las garantías jurídicas.
Pero la libertad económica tampoco convierte a la publicidad del juego en un derecho ilimitado.
Italia avanzó todavía más.
Desde 2018 mantiene una prohibición muy amplia de publicidad y patrocinio de juegos y apuestas con premios en dinero, incluido el ámbito deportivo.
La decisión implicó necesariamente afectar ingresos publicitarios de clubes, medios y organizaciones deportivas.
Sin embargo, el legislador entendió que existían intereses superiores relacionados con la protección de los consumidores y la prevención de los daños asociados al juego.
Y no se trató solamente de una decisión coyuntural.
En 2026 la autoridad italiana de comunicaciones volvió a actualizar sus lineamientos para evitar comunicaciones que pudieran eludir las prohibiciones existentes.
El caso neerlandés resulta especialmente interesante porque permite observar una secuencia regulatoria muy clara.
Países Bajos abrió su mercado regulado de juego online en 2021.
Posteriormente comenzó a endurecer progresivamente las reglas sobre publicidad.
Desde el 1.º de julio de 2025 el patrocinio de juegos de azar está prohibido.
La publicidad online que todavía se admite debe cumplir además requisitos estrictos: entre ellos, que al menos el 95% de las personas efectivamente alcanzadas tenga 24 años o más.
También existen restricciones sobre la utilización de figuras de referencia, incluidos deportistas e influencers.
La secuencia merece atención:
Apertura del mercado, expansión comercial, preocupación por la exposición y posterior endurecimiento regulatorio.
No significa necesariamente que la apertura haya sido un error.
Significa que la experiencia llevó al regulador a considerar insuficientes los límites iniciales.
Francia siguió un camino diferente.
No estableció una prohibición general equivalente a la italiana.
Optó por controlar intensamente las estrategias promocionales de los operadores autorizados.
La Autorité Nationale des Jeux examina los presupuestos y estrategias comerciales de los operadores y puede imponer condiciones destinadas a prevenir la sobreexposición publicitaria y el juego excesivo.
En 2026 los operadores proyectaron incrementar aproximadamente un 25% sus inversiones promocionales, en buena medida como consecuencia de un calendario deportivo dominado por grandes acontecimientos y, particularmente, por el Mundial de fútbol.
La autoridad intervino.
Por primera vez exigió al conjunto de los operadores no superar los presupuestos globales anunciados y limitó la posibilidad de reasignar gastos promocionales.
El patrocinio deportivo proyectaba también un incremento del 14%.
El caso francés demuestra que regular no significa solamente decidir quién puede operar.
También puede significar controlar cómo compiten quienes ya fueron autorizados.
Gran Bretaña desarrolló durante años uno de los mercados de apuestas más competitivos de Europa.
La presencia del juego alrededor del fútbol alcanzó una enorme visibilidad.
Con el tiempo aumentó la preocupación por la exposición de menores y por la asociación creciente entre apuestas y deporte.
La Premier League decidió eliminar desde la temporada 2026/27 los logos de empresas de apuestas del frente de las camisetas.
Pero en 2026 Gran Bretaña avanzó hacia una discusión todavía más cercana a la que hoy enfrenta Uruguay.
El Gobierno abrió una consulta pública para prohibir el patrocinio y la publicidad de operadores que no posean licencia de la Gambling Commission. La consulta cerró el 9 de septiembre y la decisión definitiva se encuentra pendiente.
El Gobierno fundamentó la propuesta en tres objetivos: proteger a los consumidores —especialmente jóvenes y personas vulnerables— frente a plataformas no reguladas; preservar la integridad del mercado para que la exposición publicitaria corresponda a quienes soportan las obligaciones regulatorias británicas; y reducir vulnerabilidades relacionadas con lavado de activos y criminalidad en el fútbol.
El paralelismo con Uruguay resulta evidente.
Gran Bretaña analiza cómo impedir que empresas extranjeras no sometidas a su regulación utilicen clubes y acontecimientos deportivos como vehículos de visibilidad.
Uruguay ya posee normas destinadas a impedir la publicidad de operadores no autorizados.
Mientras Gran Bretaña estudia cerrar una posibilidad actualmente existente, nosotros estamos discutiendo si corresponde abrir excepcionalmente una posibilidad que nuestra regulación procura impedir.
Podría objetarse que España, Italia, Países Bajos, Francia o Gran Bretaña son solamente ejemplos seleccionados.
Por eso resulta especialmente interesante una investigación académica publicada en junio de 2026 que analizó comparativamente las regulaciones sobre publicidad del juego de 30 países europeos.
Todos los países incluidos tenían mercados de juego regulados.
Y todos poseían alguna disposición legal sobre publicidad o marketing del juego.
El estudio encontró una considerable diversidad regulatoria. Ocho países presentaban prohibiciones totales o parciales particularmente importantes: Italia y Letonia tenían prohibiciones completas o prácticamente completas, mientras otros países establecían prohibiciones con determinadas excepciones o restricciones específicas.
La investigación no demuestra que Europa haya adoptado un modelo único.
Demuestra algo diferente y, para nosotros, más importante:
En mercados de juego perfectamente legales y regulados, limitar la publicidad no constituye una anomalía. Forma parte de las herramientas normales de política pública.
La experiencia comparada permite entonces formular con mayor precisión una idea que muchas veces se simplifica.
No sería correcto afirmar que “Europa liberalizó el juego y ahora está retrocediendo”.
La realidad es más compleja.
Lo que observamos es que varios países que permitieron mercados legales, digitales y competitivos comprobaron posteriormente que autorizar operadores y regular su publicidad son dos decisiones diferentes.
Un operador puede ser legal y encontrarse sometido a fuertes restricciones publicitarias.
Un mercado puede ser competitivo y admitir límites a bonos, promociones, patrocinio deportivo o exposición de menores.
Y un Estado puede considerar legítima una actividad económica sin aceptar como consecuencia necesaria la maximización de su consumo.
Ésa es probablemente la enseñanza europea que más interesa a Uruguay.
Liberalizar no significa desregular.
Y modernizar tampoco.
En la mayoría de los mercados, una mayor competencia beneficia al consumidor: disminuye precios, aumenta opciones y estimula la innovación.
Pero en el juego existe una particularidad.
Los operadores no compiten solamente por precio.
Compiten por captar jugadores, aumentar su frecuencia de juego, prolongar su permanencia y obtener una mayor participación de su gasto.
Esa competencia puede traducirse en más publicidad, promociones, bonos, mensajes personalizados y presencia comercial.
Por eso la afirmación “más operadores significa más competencia y, por lo tanto, necesariamente un mejor mercado” debe analizarse con cautela.
En una actividad con externalidades sanitarias y sociales, la maximización del consumo privado no necesariamente coincide con la maximización del bienestar social.
Ésa es precisamente una de las razones por las cuales existe regulación.
La responsabilidad no puede descansar solamente en el jugador
Durante muchos años la expresión “juego responsable” estuvo asociada principalmente a una recomendación dirigida al consumidor:
Juegue responsablemente.
Ese principio conserva valor.
Pero resulta insuficiente si toda la responsabilidad se deposita sobre la persona.
También deben existir operadores responsables, productos responsables, publicidad responsable y regulación responsable.
La tecnología permite hoy establecer límites, detectar patrones de comportamiento de riesgo, implementar autoexclusiones, identificar jugadores y controlar con mucha mayor precisión la actividad.
La misma tecnología que permite apostar durante las veinticuatro horas desde un teléfono móvil debe utilizarse también para proteger a quien juega.
Por eso el enfoque de salud pública no significa prohibir el juego.
Significa organizarlo de manera que sus riesgos sean reconocidos, medidos y reducidos.
Nuestra discusión sobre el juego no puede quedar limitada a operadores, reguladores, organizaciones deportivas y actores económicos.
La salud pública debe formar parte de ella.
Una decisión sobre expansión de la oferta, publicidad o asociación entre apuestas y deporte debería incorporar también la perspectiva del Ministerio de Salud Pública, de la Universidad de la República y de especialistas independientes en salud pública, psiquiatría, psicología y adicciones.
No porque ellos deban decidir la política de juego.
Sino porque ninguna política moderna sobre esta actividad puede construirse ignorando sus consecuencias sanitarias.
La discusión debe ser interdisciplinaria.
Debe comprender economía, derecho, tecnología, regulación y recaudación.
Pero también salud.
Ésa es finalmente la cuestión conceptual que Uruguay debe resolver.
Si consideramos al juego exactamente igual que cualquier otro producto de consumo, la conclusión natural será promover más oferta, más operadores, más competencia, más publicidad y más crecimiento.
Si reconocemos, en cambio, que junto con su dimensión recreativa y económica existen riesgos capaces de producir daños individuales, familiares y sociales, entonces el objetivo cambia.
Ya no consiste simplemente en maximizar el mercado.
Consiste en administrarlo responsablemente.
La OMS propone una perspectiva de salud pública.
España limita el patrocinio incluso de operadores legales.
Italia mantiene una prohibición publicitaria mucho más amplia.
Países Bajos abrió su mercado online y posteriormente prohibió el patrocinio.
Francia controla las estrategias promocionales incluso de operadores autorizados.
Gran Bretaña eliminó la publicidad de apuestas del frente de las camisetas y estudia impedir el patrocinio de operadores extranjeros no licenciados.
Y una investigación comparativa de treinta países europeos demuestra que todos ellos regulan de alguna manera la publicidad del juego.
Uruguay no necesita copiar mecánicamente ninguno de esos modelos.
Tiene la oportunidad de construir el suyo.
Pero existe una experiencia internacional suficientemente importante como para no ignorarla.
No necesitamos repetir los errores ajenos para aprender sus consecuencias.
Y para hacerlo debemos comenzar reconociendo una premisa fundamental:
El juego no es una mercancía cualquiera.
La pregunta siguiente es entonces inevitable:
¿Qué modelo de juego debería construir Uruguay para compatibilizar innovación, actividad económica, recaudación y libertad individual con la protección de la población?
Ése será el objeto del tercer y último capítulo.
Bancas de Quinielas del Uruguay.
