Reforma del Sistema de Seguridad Social

¿Cambiará el Paradigma en el Sistema de Seguridad Social? La Ley 19.889 (LUC) en sus artículos 393 a 398 muestra el consenso alcanzado entre políticos, académicos, empresarios y trabajadores acerca de que la sociedad uruguaya encare una nueva reforma del sistema previsional uruguayo a partir de la creación de una Comisión de expertos en seguridad social (CESS). La problemática surge a partir de visualizar que el sistema no posee sustentabilidad financiera a mediano y largo plazo, básicamente por la evolución de las denominadas variables demográficas.

La Comisión de expertos, presidida por el Dr. Rodolfo Saldain merece la máxima confianza pública, y observando lo que exponen los distintos medios de comunicación, esta está realizando un trabajo muy serio, analizando el "estado del arte", estudiando las experiencias a nivel internacional y las proyecciones que realizan técnicos e instituciones nacionales e internacionales sobre las distintas variables a considerar en el rediseño del sistema previsional. Es claro que la variable clave del problema está en los factores demográficos como corolario de la mayor esperanza de vida de la población, la menor fecundidad y el cambio demográfico asociado, afectando las fuentes de financiamiento del sistema y su sostenibilidad.

Existen estudios que indican que la población total de Uruguay disminuirá a 2,7 millones al final de este siglo. Vale recordar que cuando se diseña una política pública, es ineludible que los decisores tomen en cuenta la cultura de la ciudadanía destinaria de la misma. Si no se consideraran la identidad, producto de la historia, de las creencias y valores imperantes de la población destinataria, podría suceder que finalmente no se alcancen los objetivos deseados, aunque las soluciones que se aporten sean sólidas y bien fundamentadas a nivel técnico. La última gran reforma se implementó a través de la Ley 16.713 en el año 1996, la cual plasmó un diseño financieramente sustentable. Pero andando un poco el tiempo, la realidad mostró que con los parámetros definidos en la Ley 16.713, existían un gran número de compatriotas que no podrían acceder a una cobertura mínima de jubilación. Por ello la Ley 18.395 "flexibilizó" las exigencias para acceder a la jubilación. Este y otros "retoques", se entiende que incrementaron los problemas de sustentabilidad financiera hasta tal punto que hoy nos encontramos a las puertas de otra reforma del sistema de jubilaciones para hacerla sustentable financieramente.

Esta breve reseña del camino legalmente transitado demuestra que cualquier diseño con sustentabilidad financiera es un requisito necesario pero no suficiente. Ello es así, porque la sociedad uruguaya, sus valores y cultura no admiten que personas de cierta edad queden sin cobertura mínima a cargo del Estado, con prescindencia de si aportaron o no durante toda su vida laboral. De acuerdo a la información que ha trascendido, la cobertura actual de las jubilaciones y pensiones, alcanza a la casi totalidad de las personas adultas mayores del país, sean estas de origen total o parcialmente contributiva o directamente no contributiva.

Actualmente los sistemas de "reparto" no son sustentables por variables demográficas y del mercado de trabajo; los sistemas de "capitalización" tampoco son sustentables, pues no existen inversiones con tasas de interés positivas. Esta última afirmación es previa a la irrupción del coronavirus y luego de esta pandemia, el panorama es todavía más crítico, pues es esperable que el mercado de trabajo no recupere los puestos de trabajo perdidos y las tasas de interés sigan tendiendo a cero, lo cual afectará negativamente tanto el sistema de reparto (por menor cantidad de cotizantes) como el sistema de capitalización por menores rendimiento de las inversiones.

El sistema actual lleva implícito el paradigma de que las prestaciones deben ser contributivas, y solamente por excepción, existen prestaciones no contributivas. Pero la interrogante que uno se formula es: si los sistemas de reparto y de capitalización no son viables: ¿no habrá llegado el momento de cambiar el paradigma de que las prestaciones deben tener básicamente un pilar contributivo?

Como expresara Albert Einstein: "Si buscas resultados distintos no hagas siempre lo mismo", por lo cual podría proponerse incorporar un nuevo paradigma, el cual implique determinar un primer pilar no contributivo, que establezca que todo ciudadano que alcanza un umbral de edad debe recibir del Estado un ingreso o suma de dinero sin ningún tipo de condiciones. Esta política pública deberá financiarse de Rentas Generales, no estando sujeta a ninguna condición, sin perjuicio de que la misma sea reservada a los ciudadanos con cierta edad y un mínimo de años de residencia en el país. A los efectos de dimensionar el costo de este pilar no contributivo, se puede observar que el importe total de dicha prestación anualizada y aplicada a todas las personas con más de 65 años de edad representan una cifra inferior al importe de las transferencias realizadas por la sociedad uruguaya actualmente, ya sea vía impuestos específicos (IASS) o impuestos afectados (IVA) o asistencia directa al BPS.

Esta prestación no contributiva lo recibiría todo residente de la sociedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre, si trabajó en la formalidad o en la informalidad, independientemente de que perciba otras rentas (salarios, dividendos, arrendamientos, intereses, etcétera), y sin importar con quién conviva. La partida recibida debería computarse para el pago del IRPF, a los efectos de que las personas que tengan otros ingresos tributen dicho impuesto por el total de los mismos.

En forma simultánea, el sistema debería tener un segundo pilar contributivo obligatorio, exclusivamente de capitalización (de administración pública o privada o mixta), y un tercer pilar contributivo optativo que le daría respuesta a los trabajadores formales.

Si se verifica que en las próximas décadas el número de habitantes va a disminuir y que la cantidad de personas mayores de 65 años va a aumentar, no existe posibilidad real de que funcione un sistema de reparto o uno de capitalización o cualquier combinación de ambos, más allá de los esfuerzos que se realicen aumentando la edad de jubilación y disminuyendo la tasa de reemplazo o intentado aumentar los aportes voluntarios. Sin embargo, es esperable que el PBI de Uruguay aumente –con mayor o menor velocidad- a lo largo del tiempo, lo cual permite estimar que la recaudación de los tributos nacionales que se vuelcan a Rentas Generales van a incrementarse en el mediano y largo plazo, y con ellos financiar en forma genuina el pilar no contributivo, mientras que el pilar contributivo obligatorio y el pilar contributivo opcional se autofinancian con los aportes de los trabajadores formales.

Es claro que el sistema que se diseñe debe ser sustentable financieramente, pero al mismo tiempo debe generar adhesión en las personas que trabajan actualmente y las que se vayan incorporando al mercado de trabajo. En conclusión, un nuevo paradigma que incorpore el pilar no contributivo supone abordar y visualizar el sistema como parte de la agenda de derechos de las personas.