Uruguay debe revisar exoneración de impuestos y aplicar “un IVA personalizado”

Le genera inquietud el funcionamiento del sistema tributario uruguayo y el gasto tributario o exoneraciones que hace el Estado. ¿Cuál es hoy el punto de partida de Uruguay?
Este es un tema que ya se viene instaurando en la agenda desde hace un tiempo y han emergido distintas señales y trabajos donde se estimaba el gasto tributario de Uruguay, definido como la suma de exenciones. En 2013, por primera vez el exministro de Economía Fernando Lorenzo mencionó el tema en un almuerzo de ADM, que dejó un poco shockeada a la audiencia en ese momento. Ese era una etapa donde la economía estaba perdiendo dinamismo y el empresariado reclamaba apoyo. El tema quedó un poco quieto, hasta que la DGI comenzó a publicar información sobre el gasto tributario de toda la economía. En general, los países desarrollados tiene desde hace muchos años la obligación -cuando rinden cuentas ante el Parlamento- de hacer una explicación del gasto tributario. Estados Unidos lo hace desde 1964. Eso fue un debe que siempre tuvo la institucionalidad fiscal uruguaya. No se informaba del gasto tributario, pese a que estamos hablando de 6% o 7% puntos del PIB (algo más US$ 3.300 millones). Los organismos multilaterales en más de una oportunidad hicieron saber que Uruguay tenía un gran agujero negro. Fue así que desde 2014 comienza a aparecer en la web de la DGI una explicación del gasto tributario, pero un formato muy poco amigable. Aparecían rubros que era una suma de literales donde se decía la ley, el artículo y luego un número. Solamente un superexperto podía tener una idea de lo que estábamos hablando. Desde ese entonces, me quedó la sospecha que este tema era grande. Había algunos números que eran bastante elocuentes y la cifra era gigantesca. El problema era identificar, luego, qué correspondía a cada rubro e impuesto. También había un tema delicado porque el impuesto puede ser trasladado hacia adelante o hacia atrás. Por tanto, no es solamente poner una ley, un inciso y un número al costado. 

¿Se logró avanzar en algo en la descomposición de esas exoneraciones?
De a poco se comenzó a caminar y en la Rendición de Cuentas de abril de 2020 se dio cumplimiento con una Ley de Presupuesto, que era presentarle al Parlamento la explicación del gasto tributario en Uruguay. En paralelo, la DGI siguió haciendo su trabajo al igual que los organismos internacionales. De ahí surgió que Uruguay tiene un gasto tributario (6%-7% del PIB) que duplica al promedio de América Latina, que se ubica entre 3,5% y 4% del PIB. Estamos hablando que un punto de PIB son US$ 550 millones. Es mucha plata eso. Estamos hablando de algo más de US$ 1.500 millones por año de gasto en exoneraciones de impuestos por arriba del promedio de América Latina. El país ya venía mal en materia de déficit fiscal, de su sistema de seguridad social, etc. Con la pandemia, la necesidad por recursos se agravó tremendamente. En un contexto, además, hiperrecesivo porque el covid-19 supuso un parate. Por eso era importante mirar con más atención ese gasto tributario. 

¿En qué rubros se otorgan esos más de US$ 3.300 millones en exoneraciones de impuestos?
Claramente la mayor parte del gasto tributario de Uruguay está en el IVA al consumo. Ese es el punto más alto del problema. El país tiene casi un 4% de gasto tributario al consumo (unos US$ 2.000 millones) y el promedio de América Latina tiene la mitad (2%). Estamos hablando de unos US$ 1.000 millones por encima de los pares de la región en exoneraciones. También en IRAE (Impuesto a la Renta) Uruguay tiene el doble de exoneración que la media de América Latina. 

El IVA es considerado un impuesto regresivo en términos generales por distintos expertos. 
Exactamente porque grava una parte del ingreso del individuo. No grava al ahorro que el individuo pueda hacer, solo abarca al gasto. Por esa razón se le atribuye el rol de regresivo. En esto hay más de una biblioteca que no me interesa abordar. En la mayoría de los países, lo que se hace es definir una canasta de bienes esenciales como alimentos, productos de salud de las familias, higiene -que lo tenemos en Uruguay- tienen una tasa de IVA más baja o en algunos casos están exentos. El problema con esa solución es que baja la tasa de este impuesto a todo el mundo, cuando en realidad los que tendrían el problema no son todos. Sería algo como decir: ‘Subsidiamos a todo mundo para que aquellos que lo necesitan, les llegue’. Esa es una solución que en el mundo de hoy y la tecnología actual es inadmisible. 

¿Cómo podría focalizarse entonces ese exoneración de IVA en aquellos que más lo necesitan?
Las opciones que hay es darle un crédito fiscal a la persona. Hoy en Uruguay funcionan tarjetas prepagas de ayuda a los sectores más carenciados en las cuales se devuelve el IVA y en otras (la exoneración) está directamente direccionada a alimentos. Hay muchas aplicaciones web. Con la tecnología vigente, la opción de subsidiemos a todos para que les llegue a los verdaderamente necesitados es inadmisible. Mucho más para un país como Uruguay con toda la experiencia y el desarrollo de tarjetas y medios de pagos electrónicos. El país tiene una industria TIC (Tecnología de la Información y Comunicaciones) hiperdesarrollada en todo lo referido al sistema de pagos. El expertise que hay en Uruguay es mayúsculo. Ingenieros uruguayos han desarrollado sistema de pagos para toda América Latina e incluso en continentes como el africano. 

¿A qué apunta con su idea?
Es muy simple. Ir hacia un sistema de IVA personalizado. ¿Cómo funcionaría? Se eliminan todas las exoneraciones, se baja un poco la única tasa que queda (IVA del 22%) porque ya no habría más tasas diferenciales. Y ahí se le daría un crédito fiscal a la persona en función de sus ingresos. A menor ingreso, mayor crédito fiscal. Habría un límite. Los últimos dos deciles (las personas más ricas) estarían excluidos de ese derecho. De esta manera, cuando la persona va a pagar con su tarjeta accedería a esa exoneración personalizada de IVA. El desafío tecnológico para aplicar esto en Uruguay es de jardín de escuela. No estamos inventando nada nuevo. Para el contribuyente sería opcional recibir ese subsidio, pero los incentivos son fuertes para los deciles más bajos (las personas más pobres). 

¿Esta propuesta no elevaría la presión tributaria promedio de Uruguay? Para muchos es considerada elevada. 
La idea es que por un lado obtenemos un ahorro fiscal porque había un montón de cosas que perderán su exoneración y, por otro, se concentra el apoyo (tributario) en los sectores más necesitados. Tenemos una baja de la tasa (de IVA) porque perdemos recaudación y, a su vez, tenemos recursos que van a los sectores más carenciados, que es otra pérdida de ingresos para el Estado. La idea es que la solución tiene que ser consistente. Es decir, las pérdidas de recaudación que vamos a tener por esas dos vías, tiene que ser menor que lo que vamos a ganar por eliminar las exoneraciones generales de ese impuesto al consumo. Como la carga tributaria en Uruguay es elevada, usemos ese ahorro tributaria (por una menor exoneración de IVA) para bajar otros impuestos de peor calidad que tenemos en Uruguay. 

¿Por ejemplo?
Por ejemplo, el subsidio el cruzado al gasoil al boleto. Esto se hace en otros países y está bien, pero sale de Rentas Generales, no de otros consumidores de gasoil. Hay otras situaciones parecidas donde tenemos impuestos de pésima calidad como varios impuestos ciegos sobre el agro o sobre el trabajo. No hay ningún tributarista que pueda defender un impuesto ciego. Hemos pagado muy cara una siesta de más de 10 años. 

¿Se requeriría una nueva reforma tributaria como la de 2007? 
No sería necesario. Lo llamaría un ajuste para corregir algunas fallas e ir hacia un sistema más equitativo que pueda darnos recursos que necesitamos para otros rubros. La tecnología se llevó por delante el mundo anterior y hay cosas que quedaron colgadas en el pasado. Tenés que salir de la zona de confort para arreglarlo. Estas soluciones ya están operativas en otros países, no estamos hablando de ningún invento raro ni ninguna genialidad. Hay que decir: ‘No va más exoneraciones (impositivas) a personas de recursos elevados. Eso es ridículo. Que vos digas vamos a exonerar la papa, la yerba, la harina a gente de menores recursos está bien. Ahora, ¿exonerar eso mismo a personas de altos ingresos? No hay ningún tributarista que pueda apoyarlo porque viola todos los principios de política fiscal más básicos. Está claro que las pandemia cambió las prioridades para el gobierno. Estamos en medio de un tsunami. ¿Qué hacer entonces con el producido de un ahorro impositivo? Es una decisión política antes que nada. Y en la mitad del tsunami, con gente muriéndose por la pandemia, con gente con problemas graves; estamos hablando de un escenario muy especial que esperemos sea transitorio. Por eso los usos que puedan dárseles a esos recursos hoy las autoridades políticas van a entender que son otros. Cuando se normalice, se podrá avanzar en ese camino. El asunto es que hay impuestos muy malos que son fuentes de problemas para la competitividad. Pasada la pandemia la idea sería sustituir esas exoneraciones malas. En el caso del sobrecosto del gasoil es un problema grave porque pega desde que llevas los insumos a la empresa, en la producción, y luego cuando sacás los productores para el puerto. Hoy precisamos una recuperación económica muy vigorosa porque la pandemia va a dejar problemas graves como el empleo.