En una sentencia que ha generado polémica en la academia, la Suprema Corte de Justicia fijó postura sobre que los funcionarios públicos deberán responder con su patrimonio por daños causados en la función pública. El fallo emitido por mayoría de los integrantes –cuatro contra uno- se definió “no existe impedimento legal alguno para que el funcionario sea demandado directamente, y en consecuencia, posee legitimación pasiva en la causa”.
En el caso concreto se trató de un accidente automovilístico que protagonizó un vehículo de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) el 3 de agosto de 2017, en el kilometro 33 de la ruta 1. Ese día sobre las 6 de la mañana el conductor de una moto de 52 años, murió luego de ser atropellado por una camioneta arrendada por ASSE a Muricar SA, conducida por el funcionario presupuestado. Los familiares del motociclista (hijos, cónyuge, madre y hermano) reclamaron la indemnización del daño emergente, lucro cesante y daño moral al Estado y al funcionario.
El tribunal de apelaciones confirmó la plena responsabilidad del conductor, la inexistencia de eximentes de responsabilidad, así como la verificación y monto de los daños a indemnizar y entendió que el funcionario público puede ser demandado directamente por daños causados en la ejecución de servicios públicos. Citando una sentencia anterior, el tribunal se volcó por la posición de que “puede accionarse directamente contra el funcionario público por daños causados en la ejecución de servicios públicos’ (...)”.
Los ministros Doris Morales, John Pérez, Tabaré Sosa y Bernadette Minvielle, redactora de la sentencia, confirmaron los argumentos del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno en cuanto a que admitieron la responsabilidad directa del funcionario frente al particular en el entendido de que “no debe prohijarse la impunidad de los funcionarios porque ese criterio atenta con la garantía esencial de todo Estado de Derecho”.
“Donde hay culpa debe haber responsabilidad (postulado esencial en un Estado de Derecho democrático y garantista). Por lo tanto, debe admitirse que pueden coexistir más de un sistema de responsabilidad por el mismo hecho, siendo aplicable el sistema de derecho civil que admite siempre la responsabilidad directa por hecho propio, en el caso del funcionario, sin perjuicio de que responda el principal”, argumentó la Corte.
Agregó que “si la Constitución sólo nos habla de la responsabilidad de los sujetos de derecho público y de la posibilidad de que éstos, en determinadas ocasiones repitan (reclamen) contra los funcionarios, ¿qué se debe concluir del texto constitucional respecto de los funcionarios? Sostener que tienen una suerte de inmunidad y que su responsabilidad civil (por los daños causados en ejercicio de sus funciones o en ocasión de dicho ejercicio) sólo puede hacerse valer por la vía indirecta del artículo 25, parece que no podría admitirse, ya que dicha hipótesis no tiene base constitucional. Parece que lo razonable sería sostener que la eventual responsabilidad directa de los funcionarios es una cuestión no regulada por la Constitución”, afirmó la sentencia.
La posición de la Corte por mayoría es que el artículo 24 y el artículo 25 de la Constitución regulan exclusivamente la responsabilidad patrimonial del Estado frente a los particulares, sin pronunciarse respecto a la responsabilidad personal del funcionario frente a terceros. El artículo 24 consagra el principio de la responsabilidad del Estado, y el artículo 25, en tanto, establece que el Estado puede en algunas circunstancias pedirle la responsabilidad al funcionario pero interpretan que el particular puede reclamarle directamente al funcionario.
Mientras que la ministra Elena Martínez votó discorde y se manifestó en contra de la postura de la mayoría. En su voto argumentó que el funcionario público carece de legitimación pasiva para ser demandado y se plegó a la posición del jurista Sayagués Laso, sobre que "el texto constitucional es claro en cuanto a que la responsabilidad patrimonial frente a terceros recae sobre la administración, no siendo posible accionar contra el funcionario".
Las dos bibliotecas sobre la responsabilidad personal de los funcionarios públicos
Un estudio sobre la sentencia de la Suprema Corte de Justicia realizado por Jean-Paul Tealdi Correa, profesor adjunto del Instituto de Derecho Constitucional, señala que con ese fallo esta Corte se vuelca sobre la posición minoritaria sostenida por la doctrina y señala que la Corte se basa en la argumentación de un tribunal de apelaciones, que había sido redactada por dos actuales integrantes de la corporación.
En opinión del docente "esta posición de la Suprema Corte de Justicia implica un claro retroceso" ya que consagra una "orientación civilista respecto de la responsabilidad directa de los funcionarios públicos, que antes de la Constitución de 1934, se aplicaban las disposiciones del Código Civil en materia de responsabilidad estatal".
De acuerdo con la postura que entiende que es un retroceso, se entiende que los funcionarios públicos ya pueden responder frente al Estado, cuando la Administración los demanda, como establece el artículo 25 de la Constitución. Se han afiliado a esa teoría catedráticos como Horacio Cassinelli Muñoz (fallecido), Ruben Correa Freitas, Egdardo Ettlin, entre otros.
En cambio la posición minoritaria, ahora apoyada por la Suprema Corte, la apoyan también Martin Risso Ferrand, Augusto Durán Martínez y Jorge Gamarra. Según esta posición, la Constitución no establece ningún tipo de inmunidad o impedimento en materia de responsabilidad civil de los funcionarios.
Entienden que esta responsabilidad patrimonial del funcionario "no es hacia la Administración sino hacia los particulares. Por eso, no está comprendida en el artículo 25 de la Constitución por lo que no se exige en este caso el dolo o culpa grave que el artículo 25 citado requiere para la acción de repetición. Esta responsabilidad se rige por el Código Civil, por lo que basta la culpa leve o negligencia para que se configure la responsabilidad".
La excepción de los jueces y la consecuencia negativa del fallo de la Suprema Corte
Tealdi mencionó en su trabajo que sobre los jueces se estableció expresamente en la Ley N° 19.830 que "se aplicará el régimen establecido por la Constitución de la República" y si existiera dolo o culpa grave, "el Estado podrá repetir contra los magistrados para el reembolso respectivo".
De acuerdo con ello entendió que se debería establecer una norma similar a la de los magistrados judiciales y magistrados fiscales para todos los funcionarios del Estado, gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados pare evitar que "los funcionarios no quieran realizar determinadas conductas so pena de poder ser demandados por los particulares".
"Pensemos en un funcionario instructor de un sumario administrativo, en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en un proceso anulatorio, entienda que el instructor cometió irregularidades al proceso y anule el acto administrativo objeto de dicho procedimiento", puso como ejemplo para señalar que según esta posición, ese funcionario podrá ser demandado por el damnificado.
