La filtración a la prensa de una conversación entre un jerarca de ASSE en representación de Cabildo Abierto y un correligionario suyo, entreabrió la puerta al patio trasero del Estado. Un ámbito donde suceden prácticas clientelares. Entre promesas de trabajos, favores políticos, lealtades y deslealtades de todo tipo. Este jerarca básicamente se jactó de haber montado una estructura política en base a la mediación clientelar, favoreciendo el ingreso de al menos 135 personas a la plantilla del ente. Este tipo de prácticas no es ninguna novedad. Lo que vemos allí es una distorsión en la Administración Pública, provocada por el margen que deja para que dirigentes políticos armen una estructura de poder. El fascinante libro “El club político” de Germán W. Rama (1971) ilustra con crudeza la función que cumplían los partidos en otra época como agencias de colocación. Ese mecanismo clientelar posteriormente mutó en la “tarjeta” (de presentación), objeto de muchas anécdotas familiares, en especial por las bondades del contacto político para buscar un trabajo o facilitar un trámite público. El proceso de modernización del Estado ha llevado a que hoy se haya superado en buena medida ese conjunto de prácticas. Aunque naturalmente, cuando se constata, termina teniendo un gran impacto mediático. Si bien no desaparecen estos mecanismos, son más discretos. El tema es que no resulta nada fácil regular en toda su dimensión la forma de selección de personal de todo el Estado. A lo cual se agrega la complejidad institucional, ya que no es lo mismo Administración Central, que los entes autónomos y servicios descentralizados o los gobiernos subnacionales. El Observatorio de la ONSC hoy en día emite por ley informes detallados de los vínculos laborales con el Estado que se adjuntan en cada Rendición de Cuentas, lo cual constituye un gran insumo para el análisis.
Para tener una noción a grandes trazos, hoy una de cada cinco personas ocupadas lo hace en el Estado. El porcentaje total de vínculos laborales con el Estado –funcionarios y no funcionarios- en relación a la población ocupada llega al 19% . Según datos de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) a diciembre de 2019 (último dato disponible) se contabilizaron 301.454 vínculos laborales de funcionarios públicos bajo diversas modalidades (presupuestados, docentes, militares, policías, entre otros). A ello se agrega 11.424 vínculos que no revisten como funcionarios públicos (becarios, pasantes, entre otros).
Lo que se ha avanzado es en regular los mecanismos de ingreso del personal al Estado. Por eso es bueno separar la paja del trigo. Algunas prácticas de patronazgo, entendiendo como tal la entrega de un cargo público a cambio de apoyo político, subsiste bajo un procedimiento formal. Esto es bueno saberlo porque es la forma de transparentar la necesidad de los cargos de confianza. Son los cargos políticos por designación. A ellos se agregan los cargos de confianza política (en la administración llamados “cargos Q”), tales como asesores y adjuntos. A nivel nacional y subnacional se estimó dicho número en 683 contratos (año 2019, ONSC). Otra forma que tienen los jerarcas para acceder a personal de confianza de forma directa es el pase en comisión, que cuenta con una normativa que autoriza el traslado para desempeñar, en comisión, tareas de asistencia directa a presidentes, vicepresidentes, ministros, subsecretarios, intendentes, legisladores nacionales, por expresa solicitud de estos. Se estimó para 2019 ese número en 1.951 comisiones entrantes.
Hasta ahí lo formal. Pero uno de los focos de atención en este análisis está en los mecanismos de selección. Es allí donde podemos ver la transparencia en el reclutamiento de personal del Estado. La siguiente tabla es tomada de los datos de la ONSC para 2019.
Distribución por mecanismos de selección.
Si bien la designación directa no es uno de los mecanismos más representativos (6%) cabe agregar que a nivel del Poder Ejecutivo se ubicó en 2,5%, mientras que a nivel de intendencias trepa al 28,8%. Este dato no es menor.
Cabe destacar también que del total de altas que se dieron en 2019 en los incisos de Administración Central solo el 35% fue gestionado por Uruguay Concursa y un 22% publicado en el Portal . Este dato tampoco es menor.
Las encargaturas
Otros de los focos que deberían llamar la atención son los mecanismos de ascenso dentro del Estado. Es bastante extendida la crítica de que dentro del Estado el criterio principal para el ascenso está lejos de ser transparente, ni mucho menos, meritocrático. Un documento de trabajo de la ONSC respalda esta afirmación. Del total de funcionarios presupuestados de la Administración Central, en los últimos cinco años no alcanzan al 10% los que lograron un ascenso (9.7%). La movilidad vertical es prácticamente nula. Pero además esto lleva a que se naturalicen otros mecanismos de ascenso. Considerando estos otros mecanismos para la movilidad, como los pases en comisión (que ya se mencionó), o la asignación de funciones de comisión (comúnmente conocido como “encargaturas”), se llega a un 16.9% de los funcionarios presupuestados que han logrado algún movimiento en el mismo período. Este tipo de movimientos genera graves distorsiones en la Carrera Administrativa, porque reposa en buena medida en la arbitrariedad de los directores políticos.
En suma, no hay mal que por bien no venga, podría decirse. Si de algo sirve este escándalo, esperemos que sea para ajustar los procedimientos y, al menos clarificar qué puede y qué no puede ser parte de los recursos de poder de la política en la Administración Pública.
1 Para tener una referencia en promedio para ALC era del 12% en 2018 y en países de la OCDE 21%. Fuente: OCDE-BID (2020).
2 No incluye Ministerio del Interior ni Ministerio de Defensa.
