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Juristas elaboran proyecto de ley para reformar la justicia administrativa

Ante un sistema lento y viejo, juristas y abogados preparan un proyecto para cambiar el tribunal al que se recurre para pedir anular un acto del Estado

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02 de enero de 2018 a las 05:00

En los últimos 30 años, entre idas y vueltas, frenos de mano y muchas, muchísimas discusiones, la Justicia uruguaya se modernizó con cambios que intentan dejar atrás métodos arcaicos. Primero lo hizo a nivel civil, cuando en 1989 se reformó el Código General del Proceso (CGP). Hace pocos meses, lo hizo con la histórica reforma del Código del Proceso Penal (CPP) que comenzó a regir el 1° de noviembre y dejó atrás los expedientes escritos por la oralidad y un sistema inquisitivo por uno acusatorio en el que la indagatoria quedó al mando del fiscal. Pero entre tanto cambio, el organismo al que cualquier ciudadano o entidad puede recurrir cuando un acto administrativo del Estado lo perjudica y pide su nulidad, quedó postergado. Al menos hasta ahora.

Un grupo de catedráticos y juristas se encuentra preparando un anteproyecto de ley para reformar la actuación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), órgano que actualmente está regulado por un decreto-ley de 1984, que tuvo apenas algunas modificaciones pocos años después.

El TCA es el único ámbito dentro del sistema de Justicia que sigue siendo escrito y con procesos que duran, en promedio, tres años, pero pueden llegar al doble. A eso se le suma que los cinco ministros que integran el tribunal deben tratar unos mil expedientes por año, y que pueden ir desde una pensión que el Banco de Previsión Social (BPS) no pagó cuando debía hacerlo hasta algo tan complejo como la solicitud de anular una reforma a un organismo del Estado, como ocurrió con la reestructura de la Aduana.


Hace algunos años el Colegio de Abogados del Uruguay (CAU) realizó un intento de reforma, pero el proyecto quedó en algún cajón del Parlamento. Ahora, con la reforma del Proceso Penal ya en funcionamiento, el CAU volvió a poner el tema sobre la mesa y formó dos equipos que ya se reunieron dos veces y tienen como objetivo que para el primer trimestre del 2018 esté pronto el anteproyecto.
Entrevistado por el informativo de VTV, el presidente del colegio, César Pérez Novaro indicó que los equipos están formados por especialistas en derecho administrativo, tributario, de marcas y en seguridad social para que "conjuntamente se propongan modificaciones procesales en el contencioso anulatorio".

"Es una garantía para todo ciudadano que cuando es destinatario de un acto administrativo esa persona física o jurídica pueda recurrir a un tercero imparcial. El paso que ha dado el país con la aprobación del nuevo CPP es enorme porque se ha actualizado. Lo mismo se necesita que se haga respecto del TCA, porque es un proceso contencioso que revisa la legalidad de los actos administrativos del Estado", dijo al ser consultado por El Observador.

Además de ser el presidente del CAU, Pérez Novaro es experto en derecho tributario y uno de los casi 30 abogados y juristas que trabajan en la reforma. Dentro de ellos, una de las grandes interesadas e impulsoras del cambio al TCA es su presidenta, Alicia Castro, para quien es necesaria la reforma no solo porque los plazos son muy largos sino también porque el sistema actual "es muy antiguo". Además, señaló, "no plantea medidas cautelares" como puede ser el embargo de bienes, por lo que "no permite que se pueda dar una protección durante el juicio" y no tiene como recurso un término medio como la conciliación.

"En el sistema actual se alargan los procesos innecesariamente y hay tiempos útiles pero otros inútiles, que son la mayor parte. El ciudadano tiene una cantidad de oportunidades que puede ir al TCA pero recurrir es algo caro y largo", indicó.


Si bien Castro cesará como presidenta del organismo en enero, seguirá participando de las reuniones técnicas para elaborar el anteproyecto de ley. Su objetivo fue que el TCA tuviera algunas modificaciones en la Rendición de Cuentas votada en 2017, pero la idea fracasó porque no se votó en el Parlamento.
Para la magistrada, es necesario que el tribunal tenga órganos subordinados –como si se tratara de juzgados de primera instancia- que se especialicen en los diferentes temas que actualmente llegan a los despachos de los cincos ministros. "Nosotros somos un único tribunal en la capital, o sea que hay que venir desde Artigas a litigar y somos cinco para todo", dijo, a modo de ejemplo.
“Esto quiere generar un proyecto que pueda ser debatido y consensuado”, dijo Castro.
Lo mismo opinó el vicepresidente del CAU y profesor de Derecho Procesal, Gabriel Valentín, quien señaló que la idea es que los ministros del TCA no deban tratar todas las temáticas, sino que lleguen allí determinados casos.
De hecho, la Constitución de 1952 -que fue la que creó al TCA- ya establecía esa posibilidad pero nunca se llevó a la práctica ni se incluyó en la ley que lo regula.

A su vez, tal y como está concebido el TCA, existe una única instancia, algo que va en contra de pactos internacionales como el de San José de Costa Rica, de la Convención Americana de Derechos Humanos. Tanto Castro como Pérez Novaro coincidieron en que para tener un proceso administrativo más transparente es necesario que exista una segunda instancia, tal como sucede con los juicios penales o civiles.

Y si de juicios penales y civiles se trata, una de sus mayores características al ser reformados es que dejaron atrás los expedientes de papel y la escritura para ser totalmente orales.
Sin embargo, eso no sucede con el Contencioso Administrativo. Valentín explicó que las preguntas que se formulan ante una demanda son por escrito y se presentan en un sobre cerrado. "Se pueden hacer preguntas oralmente pero solo hasta un límite y cuando se está interrogando al testigo no está presente ninguno de los ministros", agregó.

Para el experto, es necesario cambiar la norma que regula al TCA porque "hay problemas cuando se trata de un proceso que tiene una cantidad de formalidades que eran propias de otra época". No en vano, no dudó en asegurar que "sería la reforma más importante que le queda al sistema de justicia uruguayo" y para el que, cree, "el Estado tiene que ser el primer interesado".

Base libre

Tener ejemplos de sentencias anteriores sirve a los demandantes a la hora de preparar los escritos, pero en el caso del TCA cuesta dinero. Si bien están en una base que es pública, no es libre y se debe pagar una cuota mensual que ronda los $ 700 para tener acceso total. Castro remarcó la necesidad de que la reforma del TCA cuente con el "libre acceso para generar mayor transparencia y equidad", algo que se había pedido en la Rendición de Cuentas pero no se logró. De todos modos el Ministerio de Economía dará una partida para ese fin pero por ahora la base no se liberará.

¿Qué potestades tiene el Tribunal de lo Contencioso Administrativo?

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) puede anular un acto administrativo de un órgano del Estado, gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados ante la demanda de una persona física o jurídica. Lo hará solo en los casos en los que ya se agotó "la vía administrativa", es decir que el damnificado presentó lo que se conoce como recurso de revocación. Ese recurso se presenta ante el organismo dentro de los diez días desde el día siguiente al que se le notificó de forma personal o, en que se publicó en el Diario Oficial. Sin un recurso de revocación previo, es imposible recurrir al TCA. Para hacerlo deberá esperar a que el organismo rechace el recurso o a que pasen los 250 días que tiene el organismo para pronunciarse. Por lo general pasa ese plazo sin que el organismo se expida y ahí se abre la vía para ir al TCA.

¿Cuándo el TCA anula un acto administrativo?

La Constitución de la República indica que el TCA "conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración (y demás organismos estatales), en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder". Eso significa que puede anularlo si encuentra alguna ilegalidad. Por ejemplo, en agosto de 2017 el TCA anuló la sanción impuesta por el Poder Ejecutivo al escribano que participó de la venta de la estancia "El Entrevero" -involucrado en la ruta del dinero K- porque si bien para la mayoría de los ministros del tribunal hubo un incumplimiento del escribano, la sanción impuesta fue "aumentada despropocionalmente".

¿El TCA puede reformar una norma o resolución?

No, el tribunal solamente confirmará el acto administrativo impugnado -en caso de que le de la razón al Estado- o lo anulará si le da la razón a quien demanda. La Constitución indica que "el Tribunal se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo. Para dictar resolución, deberán estudiar el caso todos los miembros del TCA pero bastará la mayoría simple para declarar la nulidad del acto impugnado por lesión de un derecho subjetivo. El que inició el juicio podrá reclamar la reparación del daño causado, si por tres votos declaran la nulidad del acto administrativo.

¿La sentencia vale solo para la demanda presentada?

Depende. Cuando el TCA declara la nulidad de un acto administrativo que se impugnó porque lesiona un derecho particular de quien demanda, la decisión vale solamente para ese caso puntual. Sin embargo, cuando se declare nulo un acto del Estado "en interés de la regla de derecho o de la buena administración, producirá efectos generales y absolutos". Un ejemplo claro de ese caso fue una reforma organizativa en la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) aprobada en 2013 que el TCA anuló a mediados de 2016. Si bien el fallo referíaal reclamo concreto de un trabajador presupuestado de la DNA que pidió anular el decreto, la sentencia indica que tiene "alcance general" por lo que se beneficiaron los casi 800 funcionarios del organismo.

¿Qué puede pedir el demandante y qué derecho tiene el demandado?

La Constitución indica que quien demanda puede "optar entre pedir la anulación del acto o la reparación del daño causado". Si se pide la anulación y el TCA le da la razón, puede después solicitar la reparación del daño. Pero si optó por solicitar como primera opción que se repare el daño, aunque los ministros le den la razón no podrá luego pedir su anulación. Si la sentencia del tribunal confirma que el acto del Estado es correcto pero los ministros entienden que la razón por la que se pidió la nulidad está "debidamente justificada", se puede solicitar la reparación. A su vez, "la autoridad demandada podrá hacerse representar o asesorar por quien crea conveniente", según indica la Constitución.

¿Pueden haber demandas entre organismos del Estado?

El TCA puede participar de las "diferencias que se produzcan entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, y en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos órganos". También tiene potestad "en las diferencias que se produzcan entre los miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la voluntad del órgano".

¿Quiénes integran el TCA?

La estructura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo es idéntica a la de la Suprema Corte de Justicia. Está formada por cinco ministros, que son elegidos con venia del Parlamento y, como sucede con el máximo órgano de la Justicia, duran en su cargo como máximo una década o hasta que cumplen 70 años, momento en el que deben jubilarse obligatoriamente. A su vez, hay un procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que es nombrado por el Poder Ejecutivo y actúa como el fiscal de Corte frente a la Suprema Corte. La Constitución establece que ese procurador del Estado "será necesariamente oído", es "independiente en el ejercicio de sus funciones y puede, en consecuencia, dictaminar según su convicción, estableciendo las conclusiones que crea arregladas a derecho".

Cuatro fallos comentados del TCA

"Desviación de poder" en ANCAP
En agosto de 2016 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo emitió un fallo que señala que el directorio de ANCAP de la pasada administración, presidido por Sendic, cometió "desviación de poder" al apartar del cargo al contador Jorge Pérez quien, como delegado del Tribunal de Cuentas en el organismo petrolero, había denunciado "irregularidades" en el control de la facturación.

Reestructura de la Aduana
El TCA anuló a mediados de 2016 una reforma organizativa en la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) para cuya financiación el Estado gestionó un crédito de US$ 22 millones en el Banco Interamericano de Desarrollo. La reestructura implicó la creación de varias unidades y servicios, la imposición de metas de gestión y el pasaje a régimen de dedicación completa para una importante cantidad de aduaneros.

Aborto
Otra sentencia avaló en 2014 que todos los ginecólogos puedan abstenerse de participar en cualquier momento del proceso de aborto de una mujer. El TCA con su fallo suspendió la aplicación de 11 artículos de la ley de interrupción voluntaria del embarazo (18.987), en respuesta a un recurso presentado por un grupo de 100 médicos que entendían que la normativa dañaba la libertad de conciencia de los profesionales de la salud.

Mamografía
El TCA falló a favor de una funcionaria de ANTEL que se negó a realizarse una mamografía para su carné de salud, por temor a desarrollar un cáncer a raíz de la radiación del estudio. La sentencia dijo que “la autoridad estatal desconoció el derecho constitucional” de la funcionaria “a ser protegida en el goce de la libertad y a no ser obligada a realizar conductas no impuestas por la ley, así como el derecho a no someterse a procedimientos médicos sin prestar su consentimiento informado”.


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