Lejos del tiroteo dialéctico de la campaña electoral, la actividad parlamentaria del último quinquenio estuvo marcada por la unanimidad en la votación en general del 86% de las leyes que pasaron por la Cámara de Senadores.
La Asamblea General votó este domingo la clausura de la legislatura y el Parlamento entra hasta fin de año en un régimen de sesiones extraordinarias que podrán convocarse para terminar de destrabar los proyectos que no alcanzaron acuerdos para estas últimas horas finales. Mientras tanto, la prioridad de los legisladores estará en la campaña electoral.
A 1.674 días de que tomara juramento el Parlamento, el Programa de Estudios Parlamentarios del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de la República recoge una serie de llamativos indicadores para pasar raya a su actividad: viene siendo el quinquenio con la menor producción parlamentaria de los últimos 20 años; y el que menos cantidad de días desde el retorno a la democracia insumió en promedio para aprobar cada proyecto de ley.
La "regla no escrita"
La legislatura, que en todo el período no ha logrado los consensos entre oficialismo y oposición para designar a un nuevo fiscal de Corte, nombrar otro presidente del Tribunal de Cuentas o ungir nuevos ministros en la Suprema Corte de Justicia, no escapa a una dinámica histórica o a una “regla no escrita”, al decir del politólogo Daniel Chasquetti: la enorme mayoría de los proyectos de ley tienen a nivel general una votación unánime.
Para Chasquetti, uno de sus responsables del programa, se trata de “una cuestión táctica” que los parlamentarios “asumen” ya desde el trabajo en las comisiones. Parte de ese porcentaje marginal de votaciones divididas responde también a que prácticamente dos tercios de las iniciativas que pasan por el Parlamento responden a asuntos de menor trascendencia, como aspectos administrativos, tratados internacionales o autorizaciones para las Fuerzas Armadas.
Solo un 6% de los proyectos son de “alta importancia”, según clasifica el Programa de Estudios Parlamentarios. Y en más de la mitad de esos sí aparecen las discrepancias sustanciales que llegan a los titulares en los medios: los votos de la coalición a una Ley de Urgente Consideración contra la que el Frente Amplio hace campaña en un referéndum, o una ley de “tenencia compartida” con importante carga ideológica que que termina por lograr el consenso dentro del oficialismo y que la oposición denuncia como “el peor de la legislatura”.
“Aún cuando una fuerza política tiene la mayoría asegurada, en el trabajo de las comisiones los legisladores hacen un esfuerzo por modificar y mover cuestiones, por incluir a la oposición. Cuando terminan votando divididos es porque hay diferencias sobre puntos cruciales”, sostiene Chasquetti.
Poca producción legislativa
Pero también es una legislatura que la oposición cuestiona por su escasa producción parlamentaria y en la que además la coalición –en especial en Diputados– tuvo en varias sesiones cotidianas sus dificultades para mantener el quórum en sala.
El período cierra con más de 1.200 proyectos presentados y alrededor de un tercio de ellos convertidos en leyes. Las cifras pueden variar porque no llegan a captar las decenas de iniciativas que se trataron a contrarreloj en las sesiones maratónicas esta semana, como la ley de Primera Infancia de la diputada Cristina Lustemberg o un proyecto para penalizar el enriquecimiento ilícito.
Los números suponen de momento la producción legislativa más baja desde el retorno a la democracia –salvo en cuanto a leyes aprobadas, que hoy van más que con las 371 que cerró el primer gobierno de Julio María Sanguinetti–, aunque aún pueden aumentar en las sesiones extraordinarias que se convoquen antes de que asuma el nuevo Parlamento electo.
Una primera explicación ensayada por los expertos es que la coalición logró la aprobación de sus más importantes iniciativas a comienzos del período, como la LUC y el Presupuesto. De todos modos, también consiguió –tras intensas negociaciones en la interna, en especial con Cabildo Abierto como el socio más rebelde– votar otros proyectos considerados centrales por el Poder Ejecutivo sobre el tramo final de la administración, como la nueva reforma jubilatoria y la ley de medios.
“El programa de la coalición era un mínimo común denominador de los cinco partidos y como que se quedó corto rápidamente. Una parte muy grande pasó por la LUC, otras por la vía administrativa y el programa se quedó un poco corto por ser negociado dentro de una coalición. Eso puede hacer una diferencia respecto a cómo llevó adelante las cosas el Frente Amplio”, expone Chasquetti.
Cabildo Abierto presentación del programa de gobierno, Guido Manini Ríos.
Guido Manini Ríos ha reclamado varias veces que las iniciativas cabildantes son "desoídas" por los socios
Foto: Leonardo Carreño.
“Ahí creo que está un poco el secreto de que la coalición haya durado”, opina el experto, quien observa que “cuando intentaron pasar cosas por fuera del programa” hubo complicaciones en la interna: como ejemplos de esto pueden contarse el veto del presidente Luis Lacalle Pou a la ley forestal aprobada con votos cabildantes y frenteamplistas, o el proyecto frustrado para reestructurar deudas que lleva a los conducidos por Guido Manini Ríos a impulsar un plebiscito por “Deuda Justa” para las elecciones departamentales de mayo.
“Cuando la coalición de Lacalle padre, (Luis Lacalle Herrera) empezó con su programa que no era ni siquiera del Partido Nacional, sino del Herrerismo, con reformas estructurales, más liberales, con desregulaciones y retracción del Estado, y la coalición se voló en mil pedazos”, recuerda Chasquetti. “Lacalle Pou eso lo debe saber muy bien, conociendo cómo fue la experiencia de su padre. Eso le permitió que ahora la coalición durara todo el período”.
Los tiempos
En esta legislatura cada ley demoró en promedio nueve meses en recorrer todos los procesos parlamentarios y terminar aprobada. Los tiempos son mejores para las iniciativas enviadas al Legislativo por el Poder Ejecutivo: 218 días en promedio, contra los 377 que le toma a los proyectos presentados por los propios legisladores.
De hecho, mientras que dos tercios de las iniciativas surgen a impulso de senadores o diputados, solo tres de cada diez leyes aprobadas en el quinquenio fueron originadas por parlamentarios. La mayoría de las normas que salieron del Parlamento en este período, siete de cada diez, habían entrado por iniciativa del Poder Ejecutivo.
El tiempo que cada proyecto tardó en salir del Palacio Legislativo fue menor que el promedio histórico desde el retorno a la democracia hasta el 2020, cuando cada ley insumió prácticamente un año en aprobarse, con especiales demoras durante los gobiernos de Lacalle Herrera y el segundo de Julio María Sanguinetti.
