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¿Por qué Uruguay es caro?
Por Gabriel Oddone*
Exportadores, industriales que sustituyen importaciones, operadores turísticos, personas que viajan y/o consumen en el exterior están de acuerdo en algo: Uruguay es caro. Muy caro. ¿Hay evidencia que respalde esta percepción? Si así fuera, ¿por qué somos un país caro? ¿Pueden hacer algo las políticas públicas al respecto?
Esta columna propone algunas conjeturas para ayudar a responder estas preguntas. ¿Somos caros? Tomando como referencia el promedio de precios del período 1980-2018, el tipo de cambio real bilateral de Uruguay está apreciado respecto a destinos y competidores que son relevantes para su comercio. Concretamente, lo está en relación a Estados Unidos (25%), Nueva Zelanda (18%), Australia (23%), Zona Euro (30%), Argentina (26%) y Brasil (32%).
Si bien el tipo de cambio real bilateral tiene limitaciones para comparar de forma rigurosa el nivel y la tendencia de precios entre economías, suele ser usado porque es un indicador sintético y de fácil interpretación. Estas limitaciones están asociadas a que el nivel alto o bajo del tipo de cambio real bilateral es sensible a la elección del período de referencia y a los fundamentos macroeconómicos de las economías que se compraran en cada momento.
En otras palabras, Uruguay podría estar caro (barato) respecto a otras economías simplemente porque ellas están baratas (caras) o porque el intervalo temporal de referencia elegido no es, o dejó de ser, representativo de un nivel “normal” de la relación de precios bilaterales.
A pesar de lo anterior, que los desvíos del tipo de cambio real bilateral sean generalizados y alcancen esos niveles con economías como las elegidas, permiten afirmar que Uruguay tiene un problema de precios relativos que afecta su competitividad. Las cifras del sector externo de 2018 reflejaron esto con mayor claridad.
En efecto, en los primeros tres trimestres del año pasado la cuenta corriente de la balanza de pagos se deterioró 1,6 puntos porcentuales del PIB y es muy probable que, cuando se conozcan los datos de cierre de 2018, el déficit supere el 2% del PIB (en 2017 se había registrado un superávit de 0,3%).
De forma complementaria, datos de los últimos años muestran el crecimiento de la productividad de los factores en algunos sectores de la economía ha sido menor que el aumento de las remuneraciones. Por ejemplo, el salario real del promedio de la economía creció más que la productividad aparente de la mano de obra en el comercio y los servicios (gráfico 1) la construcción (gráfico 2) y el total de la economía (gráfico 3). En contraste, en la industria manufacturera (gráfico 4), la productividad aparente aumentó más que el salario real.
La comparación de los gráficos mencionados, así como los datos contenidos en la tabla 1 permiten especular que el fenómeno descrito ha sido más intenso en el sector no transable que en el transable. Además, si bien no se dispone de información, es probable que la relación entre productividad y remuneración del capital en el sector no transable también haya tenido un comportamiento similar.
Si las actividades del sector no transable lograran trasladar las presiones de costos y márgenes que enfrentan, podrían terminar teniendo efectos sobre los precios de toda la economía. Como veremos a continuación, existen distorsiones en el funcionamiento de algunos mercados del sector no transable que facilitan los traslados a precios. En síntesis, por un lado, existe evidencia que avala la percepción de que Uruguay está caro, algo que el propio Banco Central ha reconocido recientemente al sostener que el “nivel del tipo de cambio real se encuentra por debajo de su nivel de fundamentos”3 . Por el otro, es posible especular que ello puede estar asociado, entre otros motivos, a una dinámica divergente entre variables relevantes para la formación de precios en los sectores transable y no transable.
¿Por qué?
Ahora la pregunta es por qué somos un país caro. En contraste con lo que se suele enfatizar en el debate público, hay argumentos microeconómicos que tienen un papel relevante en la explicación del fenómeno.
Por ejemplo, mercados con escasa competencia o deseconomías de escala que limitan la especialización, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías, tienen un rol más importante en la formación de precios de lo que suele reconocerse. Vayamos por partes.
Primero, en diversos mercados predominan ambientes de escasa competencia. En ellos suelen comercializarse bienes no transables, muchas veces con esquemas de precios regulados y en los que existen subsidios o transferencias públicas. Entre ellos es posible mencionar los combustibles, la energía, las telecomunicaciones, el transporte y la salud.
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En algunos casos, como en la producción de combustibles, la energía o las telecomunicaciones, la naturaleza de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los entes, limitan la posibilidad de que los precios de los servicios reflejen las condiciones de provisión bajo criterios de eficiencia. Lo anterior se refuerza por la relación asimétrica “inversa” entre regulado y regulador, y por el rol difuso de este último para controlar las condiciones de comercialización.
El mercado de la distribución de combustibles es otro ejemplo. El tipo de competencia en las distintas fases de la cadena, así como los mecanismos de fijación y actualización de los precios, no favorecen la eficiencia de las actividades involucradas. El rol que en la práctica tiene ANCAP en la fijación de los márgenes para la distribución y su participación indirecta en la distribución mayorista, refuerzan lo anterior. En otros mercados, como en el transporte o en la salud existen transferencias, subsidios o regulaciones (el corralito mutual, por ejemplo) que están concebidos para preservar la viabilidad económica y financiera de las empresas o entidades prestadoras.
Estos esquemas, terminan por limitar los aumentos de productividad en el mercado por la vía de restringir la entrada y salida de competidores. Además, en la salud y en la educación privada, el conflicto de interés entre el gobierno corporativo de las instituciones, los proveedores y los asalariados es difuso. Todo lo anterior no estimula a los agentes a perseguir mayores niveles de eficiencia lo cual se traduce en precios finales que podrían estar distorsionados.
A su vez, el esquema de negociación colectiva vigente en Uruguay no contempla mecanismos que eviten o, al menos limiten acuerdos salariales que se aparten de las condiciones de eficiencia y que sean fácilmente trasladables a precios. Esto es frecuente en mercados donde la competencia entre agentes es escasa, sobre todo en los que existen definidos subsidios, transferencias o créditos fiscales. El sector salud y la producción de bebida son ejemplos de estos casos.
En breve, diversas actividades del sector no transable de la economía operan en mercados poco competitivos, son reguladas por marcos débiles que afectan sus precios y costos y están a cargo de entidades prestadoras con mandatos difusos y sistemas de gobierno corporativo inadecuados. Como si fuera poco, muchas de estas actividades reciben transferencias públicas cuyo propósito es, precisamente, mantenerlas funcionando de la forma que lo hacen. De este modo, ineficiencias que se alojan en el sector no transable se pueden terminar expandiendo sobre el sistema general de precios de la economía.
Segundo, el reducido tamaño del mercado interno limita la especialización de los factores, restringe los retornos de la innovación y desestimula la incorporación de tecnología, especialmente en aquellas actividades que no tienen posibilidad de competir en el mercado internacional. Todo ello se traduce en un ambiente poco propicio para aumentos de la productividad de los factores y para que mejoras de eficiencia tengan lugar.
Volúmenes reducidos de producción de bienes y/o prestación de servicios, vuelven no rentable para muchas actividades adoptar procesos de trabajo que promuevan la especialización o requieran personal altamente especializado. Asimismo, hacen poco atractiva la incorporación de tecnologías que en muchos casos están concebidas para escalas de producción y prestación de mayor envergadura. Ello es frecuente en los servicios financieros, los servicios profesionales y a las empresas, así como en la salud. Nuevamente, actividades que son relevantes para la formación de precios de la economía no parecen tener incentivos claros para operar bajo criterios de eficiencia.
¿Qué pueden hacer las políticas públicas?
Por supuesto, todo lo anterior no quiere decir que políticas fiscales procíclicas, políticas monetarias con multiplicidad de objetivos o políticas de ingresos que no han logrado terminar con la indexación de precios, no tengan responsabilidad sobre el nivel y trayectoria de los precios de la economía. Más bien, lo que pretendo argumentar es que las distorsiones de precios relativos que afectan la competitividad de Uruguay tienen fundamentos más profundos y que, en todo caso, las políticas macroeconómicas de los últimos años no lograron compensarlos.
Debido a ello, independientemente de lo que pueda hacerse desde la política macroeconómica, si se quiere atacar el problema de fondo de manera más o menos permanente, se requieren reformas sobre el funcionamiento de ciertos mercados que promuevan más competencia, más transparencia y más eficiencia en la asignación de recursos especialmente en diversas actividades del sector no transable.
Lo anterior requiere, por ejemplo, mejorar los esquemas de regulación de ciertos mercados, transparentar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los entes que prestan servicios públicos, revisar una serie de esquemas de subsidios y transferencias públicas a diversas actividades, explicitar los criterios de fijación de precios administrados, así como promover acuerdos salariales que contemplen la productividad de los factores y que limiten traslados a precios de aumentos de costos en sectores con escasa competencia.
Por eso, fortalecer institucionalmente y darles más y nuevas atribuciones a la URSEC y la URSEA, fortalecer la Comisión de Defensa de la Competencia, definir un marco común de gobierno corporativo para las empresas públicas, evaluar los mecanismos de incentivos de esquemas de transferencias como el FONASA y el subsidio del gasoil, así como modernizar y fortalecer el marco de la negociación colectiva, son capítulos que deberían formar parte de una agenda que se proponga mejorar la competitividad de la economía a largo plazo.
Un capítulo especial lo merece la promoción de mayor eficiencia en el sector público. Es indiscutible que la presión fiscal en Uruguay es elevada cuando se toma en cuenta la calidad de los servicios públicos que se obtienen a cambio.
En algún sentido, la presión fiscal elevada deriva del tamaño de su población que le impide explotar enteramente economías de escala y de red en la provisión de bienes públicos básicos como seguridad, justicia, salud, educación y la administración pública en general.
Ello limita las ganancias de eficiencia asociadas. Complementariamente, en Uruguay los votantes tienen preferencias que le atribuyen un rol activo al Estado en la asignación de recursos.
Ambos hechos, impiden pensar que puedan tener lugar reducciones significativas de la presión fiscal que se traduzcan en aumentos efectivos de la competitividad. Naturalmente, lo anterior no significa desconocer que existen enormes oportunidades para aumentar la eficiencia del Estado que deberían ayudar a incrementar la competitividad de la economía.
En consecuencia, en ausencia de aumentos de la eficiencia en el sector no transable, será difícil mejorar de forma sostenida la capacidad de competencia del país. Las reformas y la apertura promovidas desde los años setenta, aumentaron la eficiencia del sector transable. Sin embargo, la ausencia de competencia y la falta de modernización de diversas actividades del sector no transable han seguido promoviendo distorsiones de precios relativos que afectan la competitividad de toda la economía.
Si el próximo gobierno se propone recuperar el nivel de inversión necesario para acelerar el crecimiento y aumentar el empleo, es vital que llegue al 2 de marzo de 2020 con una agenda de reformas para algunos de los capítulos mencionados. La agenda deberá contemplar definiciones claras sobre qué hay que hacer y, sobre todo, un plan bien diseñado sobre cómo hacer lo que hay que hacer. Esto último es clave debido a que la economía política de los cambios sugeridos es muy compleja.
* Publicado originalmente en el blog Sextante, reproducido en El Observador bajo autorización de su autor.
