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El Estado comprador y el Estado vendedor

Una propuesta para la reforma del Estado                               

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30 de noviembre de 2020 a las 05:01

Una propuesta interesante acerca de la reforma del Estado es la de separar el “Estado comprador” y el “Estado vendedor”. Consideremos una agencia de gobierno cuyo objetivo sea dar alimento a las personas más pobres. Puede proveer alimentación directamente o contratando servicios de empresas privadas. En este último caso, normalmente realizará una licitación pública y la adjudicará al oferente que, cumpliendo el pliego de condiciones, presente la oferta más conveniente. Luego controlará que el proveedor brinde un servicio acorde a lo contratado. Si el proveedor no cumple el contrato, la agencia podrá sancionarlo de diversas formas.

En cambio, cuando la misma agencia provee la alimentación directamente, el control de los servicios brindados es mucho más difícil. Éste es un principio generalmente admitido: no es bueno ser juez y parte al mismo tiempo. Una forma de resolver este problema es dividir la agencia en dos agencias separadas, una encargada de comprar el servicio y otra de venderlo (en competencia o no con otros proveedores). La primera agencia forma parte del Estado comprador y la segunda del Estado vendedor.

Una idea emparentada con la recién expuesta es la de separar un organismo estatal cuya función es regular determinado mercado de una empresa estatal que participa en ese mercado. Cuando un mismo organismo estatal regula un mercado y participa en ese mercado, compitiendo o no con empresas privadas, se da la situación ya señalada: ese organismo es juez y parte. Por eso se ha difundido en el mundo la tendencia a crear órganos reguladores independientes.

En nuestro país, las dos ideas expuestas se han aplicado en el sector de la salud. Por una parte, se ha producido una separación entre el Ministerio de Salud Pública, que regula los servicios de salud, y la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), que brinda servicios de salud. Por otra parte, se ha producido otra separación entre el Fondo Nacional de Salud (FONASA), que “compra” servicios de salud para la población, y ASSE, que “vende” servicios de salud en competencia con actores privados. Por un mismo costo (los aportes al FONASA establecidos por la ley) un beneficiario del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) puede elegir como su prestador de servicios de salud a ASSE o a cualquier otro prestador.

De 2011 a 2017, en el sector de la salud, los usuarios pudieron cambiar de prestador durante sólo un mes por año (febrero). Mediante ese mecanismo, llamado "apertura del corralito mutual", ASSE perdió muchos usuarios. Por ejemplo, perdió 23.753 usuarios en febrero de 2013 y 17.410 usuarios en febrero de 2017. En líneas generales, esas "aperturas" fueron beneficiosas para la población, que en promedio obtuvo mejores servicios de salud, e incluso para ASSE, que brindó servicios de mejor calidad que los que habría brindado si hubiera tenido que atender también a las decenas de miles de usuarios que pasaron a otros prestadores.

En Uruguay, el sector de la educación se ha mantenido casi totalmente impermeable a esta clase de reformas. En materia de educación primaria y educación secundaria, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es Estado comprador, Estado vendedor y Estado regulador. Es juez y parte en muchos sentidos a la vez.

Uruguay quizás sea el único país del mundo donde el Ministerio de Educación no tiene autoridad real sobre los organismos estatales que brindan los principales servicios de educación. La ANEP tiene una autonomía tan grande que no se puede decir seriamente que el Ministerio de Educación y Cultura regule a la ANEP. En esencia, la ANEP se auto-regula.

Pero además la ANEP, mediante el régimen de “habilitación”, regula a sus propios competidores, los colegios y liceos privados. Para obtener la habilitación (que evita desventajas importantes a los colegios privados y desventajas insuperables a los liceos privados) el colegio o liceo privado debe cumplir estrictamente las condiciones establecidas por la ANEP en cuanto al plan de estudios, los programas de las diversas materias, la bibliografía, las normas de funcionamiento, las formas de calificación y de aprobación, etc. Más aún, los docentes de las instituciones privadas de enseñanza son supervisados por inspectores de la ANEP.

Todo ese régimen de habilitación es flagrantemente inconstitucional. Léase el Artículo 68 de la Constitución de la República: “Queda garantida la libertad de enseñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la enseñanza de sus hijos o pupilos, los maestros e instituciones que desee.”

Además ese régimen es injusto porque, a diferencia del sector de la salud, en el sector de la educación quien elige a un prestador privado debe pagar dos veces (la cuota-parte de los impuestos asignada a la educación pública y las cuotas del colegio o liceo privado), mientras que quien elige al prestador estatal paga sólo una vez (sus impuestos).

Para cumplir la Constitución y establecer una verdadera libertad de enseñanza es necesario abolir el régimen de habilitación de los colegios y liceos privados. Y tal vez no sea una mala idea crear algo así como un “FONASA de la educación”.

*) Otros escritos del autor en: https://danieliglesiasgrezes.wordpress.com.

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