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El nuevo gobierno y sus retos en materia tributaria

La próxima administración deberá enfrentar desafíos y aprovechar oportunidades

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02 de diciembre de 2019 a las 05:01

Un nuevo gobierno asumirá funciones el año próximo, en un ejemplo más de alternancia de nuestra estable y civilizada democracia, activo que debemos preservar y cuidar todos. Un nuevo gobierno que deberá abordar sin demora algunos retos relevantes y tratar de aprovechar oportunidades en materia tributaria.

Y qué mejor que poner foco en ello en el último número del año de Consultor Tributario, este espacio que lideramos junto a El Observador y Thomson Reuters desde hace casi ya una década, con la colaboración de prestigiosos expertos del sector público y privado. 

Nada de lo que sigue debería sorprender a nuestros lectores, pues son temas que, amén de haber venido trabajando en la academia y en la práctica profesional local e internacional, nos hemos ocupado de divulgar en distintos medios, siempre con el objetivo de que fueran comprensibles y explicables para los ciudadanos y agentes económicos a los que terminarán afectando.

Porque como dice un querido amigo: “Lo relevante es darse a entender, no presumir. Aristóteles es filosofía; Hegel, ciencia ficción.”

Esta es una tarea ardua en un espacio limitado, siendo temas técnicos muchas veces áridos, pero me referiré a tres aristas fiscales esenciales para el futuro gobierno: la interna, la internacional y, seguramente la más relevante, la institucional.

Son tres las aristas fiscales esenciales para el futuro gobierno: la interna, la internacional y la institucional. 

En lo interno, el nuevo gobierno, en línea con los compromisos asumidos al formar la coalición, buscará equilibrar las finanzas públicas y controlar el déficit por medio de una regla fiscal que hemos también defendido en estas páginas y colaborando en proyectos parlamentarios.

Eso sin afectar políticas promocionales exitosas ni mucho menos el gasto social inteligente, esencial para la cohesión de nuestra sociedad. El desafío será hacerlo a un tiempo con algunos propósitos tributarios desde mi punto de vista impostergables para dinamizar la economía y hacer las cuentas públicas sustentables: 

  •  La reducción progresiva de la presión fiscal, hoy en niveles altos para el ingreso medio y la calidad de los servicios de nuestro país. 
  •  El retorno al objetivo original de la reforma de 2007 de sistematizar y simplificar el sistema tributario uruguayo, que ha venido lógicamente desnaturalizándose con los años, con un aumento ostensible de la complejidad y contradicciones, lo que implica mayores costes de administración para los contribuyentes y afecta la certeza jurídica y trato igualitario, esenciales para un buen clima de negocios. 
  •  La introducción de normas que sean más sensibles a la realidad económica familiar, algo crucial para la solidez y armonía de toda sociedad –en los hechos vemos el deterioro de la consideración por la familia–, y especialmente para un país con nuestras características demográficas. 
  •  Todo esto sin dejar de lado la que seguramente deba ser la madre de las reformas fiscales de los próximos años, la de la seguridad social, que aun manteniendo su identidad, debe ser sustentable. 

En cuanto a lo internacional, a mi juicio el gobierno deberá evitar una vocación pendular que desconozca el valioso camino recorrido, y en cambio deberá ser realista y estar muy atento: 

  •  Como he venido sosteniendo durante los últimos años, el mundo cambió sus reglas de juego a partir de 2008, cuando el G20 comenzó a valerse de la entonces poco conocida en nuestro país Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para lograr sus fines, sin importar la justicia de esos fines. Nadie puede desconocer que desde ese momento Uruguay tomó muchas medidas poco simpáticas para muchos agentes económicos, y que algunas de ellas suponían la paradójica convergencia de la agenda de los países centrales con algunos reclamos históricos de sectores más a la izquierda del partido de gobierno. Ello pudo hacer que algunas reformas se aceleraran o que se fuera más allá de lo exigido, pero en líneas generales era el único camino razonable a seguir y sobre ello hoy existe consenso. Sigo pensando que para un país de poder relativo menor y gran prestigio internacional como es Uruguay, cuidar la reputación y jugar con realismo con las nuevas reglas de juego era inexorable. Para ello, cuanto más cerca de donde se toman las decisiones, mejor. Por eso celebramos el acercamiento que tuvimos a la OCDE y el relevante papel de algunos técnicos de primer nivel de los últimos gobiernos en ese proceso. Aunque también siempre echamos en falta que no se haya sido mucho más audaz, por distintas razones políticas, sabiendo que la oportunidad existía. Era tiempo de no solo aceptar las exigencias de la OCDE en lo tributario, sino de proponernos ser miembros plenos de la organización y servirnos de la efectiva presión que habíamos sufrido en carne propia pero para acercarnos a los mejores estándares del mundo en otras áreas que siguen siendo claves para el desarrollo de nuestro país: la educación, la gobernanza de empresas públicas, la infraestructura y el medioambiente. El camino se comenzó, pero nunca en forma decidida ni acompañada de una diplomacia activa.  
  • Este enfoque proactivo y realista ha dado frutos tangibles en varios casos a nuestros ojos. En estas mismas páginas anticipamos muchos de los cambios que la OCDE nos exigiría, por ejemplo en materia de anonimato corporativo o de zonas francas. Desde entonces vimos experiencias ejemplares de colaboración público-privada para defender un régimen, como fue la modificación de la ley de zonas francas y su consecuente exclusión de la lista de regímenes fiscales nocivos de la OCDE. Ello demuestra que ser realista y proactivo, en vez de chauvinista, es la forma de proteger miles de empleos para nuestro país; no son ideas abstractas, son personas. 
  •  Ya mirando al futuro inmediato, vertiginoso y dinámico, debemos continuar siguiendo de cerca los desarrollos del proyecto BEPS, en particular al Convenio Multilateral para Evitar la Doble Imposición y a sus derivaciones, y a los trabajos del Pilar I y II sobre Economía Digital. Pero ello siempre con realpolitik, sin prejuicios ni ingenuidades, muy atentos a las marchas y contramarchas que deriven de las tensiones geopolíticas entre Estados Unidos, principal contribuyente de la OCDE, y sus socios europeos, así como la gran incidencia de China y nuestros grandes vecinos, Argentina y Brasil, en este teatro de operaciones. Solo así evitaremos dar pasos en falso, al tiempo que aprovecharemos las ventanas de oportunidad para atraer capitales legítimos y transparentes. Todo esto, por supuesto, dentro de una inserción internacional inteligente. 

Finalmente, aunque seguramente sea –como decía al comienzo– lo más importante: el gobierno deberá acometer valientes reformas institucionales en el ámbito tributario. El notable desarrollo de los medios normativos e información con que la Administración Tributaria cuenta para controlar el cumplimiento tributario, muy bienvenidos y útiles, deben verse acompañados con una agenda de medidas para empoderar al contribuyente en la relación frente al fisco, lo que supone a mi entender: 

  •  Crear organismos técnicos independientes dentro de la propia administración para revisar decisiones del fisco en los procesos tributarios. 
  •  Reforzar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), de manera que la justicia tributaria sea más ágil y aproveche mejor los recursos y capacidades técnicas de los que ya dispone. Existen mecanismos que pueden implementarse con el actual diseño constitucional sobre los que existe cierto consenso técnico, por ejemplo creando juzgados que actúen como primera instancia en la materia dentro del TCA. 
  • Introducir cambios en materia de responsabilidad directores de empresas, desterrando sistemas de responsabilidad objetiva que no contemplan la diligencia en la gestión de asuntos tributarios, y recibiendo los últimos avances del mundo en materia de Compliance Tributario, sin violentar el legítimo derecho de defensa y secreto profesional.
  • Y otra serie de medidas más concretas, como la duración máxima de las auditorías fiscales, mejorando el sistema de medidas cautelares o reduciendo los plazos de prescripción, entre otros.

El nuevo gobierno debe abordar estos retos con profesionalismo y madurez, sin tendencias refundacionales que no estén a la altura de nuestra tradición, pero sin dilaciones. Pues, como repetía un muy lúcido George Washington, el 99% de las fallas provienen de personas que tienen por hábito poner excusas. No es tiempo de ponerlas en el plano tributario.

 

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