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Reforma incompleta y fiesta del gasto electoral en 1962

Una historia del dinero en Uruguay (XXVIII)

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18 de abril de 2018 a las 05:00

La libertad cambiaria reintroducida en Uruguay en 1960 fue muy beneficiosa para el sector agropecuario y sus industrias conexas, después de décadas de depresión y estancamiento; aunque debieron pagar detracciones muy altas por las exportaciones, que se prometió que serían transitorias hasta que se hiciera una reforma fiscal que no llegó nunca.

La reforma cambiaria y monetaria que representó el ministro de Hacienda, Juan Eduardo Azzini, fue un intento de iniciar un ciclo de liberalización más profundo; una tentativa de retornar a los orígenes, que sin embargo no continuó mucho más allá por falta de convicción en los líderes políticos del gobierno del Partido Nacional y por sus rencillas personales.

En procura de la racionalidad

"La reforma fue un paso visionario y racional que se anticipó en el tiempo a políticas económicas que luego fueron adoptadas por la mayoría de los países de la región", comentó el contador Enrique Iglesias, quien sería canciller de Uruguay en 1985, tras la apertura democrática, y presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) entre 1988 y 2005. Iglesias lideró, entre 1962 y 1965, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), un calificado think tank creado por Azzini que hizo un completísimo relevamiento de la economía nacional, hasta entonces poco conocida, y trazó diversos planes de espíritu dirigista y desarrollista, muy influidos por la Cepal. Iglesias también fue el primer presidente del Directorio del Banco Central del Uruguay (BCU), creado en 1967, y luego secretario ejecutivo de la Cepal.

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El presidente de Estados Unidos, Dwight
El presidente de Estados Unidos, Dwight "Ike" Eisenhower, con el presidente del Consejo Nacional de Gobierno, Benito Nardone ("Chico Tazo"), en Montevideo el 2 de marzo de 1960
"La reforma fue un paso visionario y racional que se anticipó en el tiempo a políticas económicas que luego fueron adoptadas por la mayoría de los países de la región", comentó el contador Enrique Iglesias.

"La Reforma Cambiaria y Monetaria fue, en cierto modo, una consecuencia inevitable de la situación a la que se había llegado —sostuvo por su parte el economista británico Henry Finch en su libro "La economía política del Uruguay contemporáneo"—. A fines de la década de 1950 resultaba ya claro que la política de industrialización basada en la sustitución de importaciones estaba superada, y que los intentos de prolongar su existencia a través de nuevas manipulaciones de los controles comerciales o cambiarios sólo podían tener resultados a muy corto plazo. La necesidad de ayuda externa ya resultaba evidente a través de las infructuosas gestiones realizadas por el gobierno colorado ante el FMI y —dada la tendencia de los políticos uruguayos a realizar el mínimo de reformas indispensables para evitar la crisis inminente— el acercamiento de los blancos a la institución crediticia internacional debió resultar a todos una medida obvia [...]. Por otro lado, el Fondo Monetario podía ofrecer un programa coherente para el desarrollo económico del país, cosa que el gobierno blanco no parecía en condiciones de hacer sin ayuda externa".

Reforma incompleta

Tras las reformas liberalizadoras, en particular del mercado de cambios y del comercio exterior, la inflación se redujo año a año y la economía volvió a crecer. Pero el programa al final fracasó. "La restauración de los mecanismos de mercado que promovió fue incompleta", sintetizó el economista Gabriel Oddone en su ensayo "El declive".

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En los hechos, el tipo de cambio fue fijo, pues desde el primer día de 1960, cuando comenzó a regir la Reforma Cambiaria y Monetaria, el Banco República intervino en el mercado para sostenerlo.

El tipo de cambio fijo de un dólar a 11 pesos exigía una disciplina fiscal y monetaria que el gobierno no tuvo.

El tipo de cambio fijo de un dólar a 11 pesos exigía una disciplina fiscal y monetaria que el gobierno no tuvo. Los agujeros se siguieron tapando con dinero nuevo, pese a que se obtuvo asistencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) con el compromiso de no hacerlo. Por lo tanto el sistema entró en crisis en 1962, año electoral en el que, como siempre, se aumentó el gasto público. El déficit fiscal, que hasta entonces nunca había sobrepasado el 2%, ese año trepó a más del 4%. La emisión de dinero se volvió frenética.

Aumento del gasto en años electorales

El gasto público experimentó un enorme aumento en Uruguay durante el último siglo, siguiendo las tendencias internacionales. El gasto del gobierno central, incluyendo la seguridad social, que en 1923 equivalía al 7% del producto (PBI), superó el 24% en 2001, llegó al 30% en 2015 y a más de 32% en 2017.

En buena medida, el fenómeno responde a la extensión de los sistemas públicos de enseñanza, salud, seguridad pública y seguridad social.

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Pero además, durante cada año de elecciones nacionales en Uruguay, siempre se aumentó el gasto con fines políticos proselitistas, especialmente en obras, planes sociales y contrataciones. Al menos desde 1924-1925 no hubo excepciones a ese ciclo político del gasto, salvo en 2004, cuando el gobierno de Jorge Batlle, que salía de una gigantesca crisis económico-financiera, asumió la completa derrota del Partido Colorado y continuó cerrando el ajuste y reduciendo el déficit.

Hasta 1995 la brecha en el presupuesto se cubría en buena medida con una gran emisión de dinero, por lo que los picos de inflación siempre se registraban al año siguiente: el año postelectoral. El nuevo gobierno debía hacerse cargo. Las gráficas que acompañan este artículo muestran claramente el ciclo político del déficit y la inflación. Hubo muy pocas excepciones, como en 1974, en parte por el shock petrolero, cuando el principal bien importado por Uruguay multiplicó su precio por cuatro; o en 1982-1983, también en dictadura, cuando la crisis de la "tablita" del dólar provocó uno de los déficits récords de la historia: un gigantesco 18% del PBI.

El gasto proselitista lo pagan los trabajadores

Las devaluaciones del peso uruguayo, mientras tanto, fueron de la mano con la inflación, porque tarde o temprano es inevitable, sin importar los controles y todo el andamiaje estatal. Los mayores picos de devaluación e inflación se registraron en 1959, 1963, 1967, 1972 y 1990, todos años poselectorales y todos récords de aumentos de precios.

En suma: la repentina generosidad de los gobiernos en años electorales era pagada en gran parte por asalariados y pasivos, cuyos ingresos perdían poder adquisitivo entre un aumento y otro. La inflación obra como un impuesto ilegítimo, pues nadie lo votó.

La regla comenzó a cambiar con la ley orgánica del Banco Central del Uruguay de 1995, que le prohibió prestar al gobierno para cubrir sus déficits, salvo una parte menor. A partir de entonces, no hubo otro camino que cubrir las brechas fiscales con ajustes, como en 2000-2002 y 2015-2017, y con más deuda pública.

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La inflación anual trepó por encima de 40% en 1959 y 1963, años poselectorales, y alcanzó los máximos históricos en 1967 (135,9%), 1990 (128,96%) y 1972 (94,71%), siempre años posteriores a la realización de comicios nacionales.

Esa regla del gasto electoral financiado con inflación comenzó a abandonarse durante el plan de estabilización que se inició en 1990-1991, y que redujo la inflación a un dígito en 1998, por primera vez desde 1956. A partir de entonces las "fiestas electorales", que siguen provocando grandes déficits (3,1% del PBI en 1994, 3,9% en 1999, 3,4% en 2014), se han cubierto con ajustes y crédito. Hubo ajustes en cada año poselectoral, como casi seguramente lo habrá en 2020.

Clientelismo y privilegios

Durante los gobiernos del Partido Nacional no disminuyeron en absoluto las prácticas políticas devastadoras ya instaladas, tanto el "clientelismo" (cargos públicos para amigos y militantes) como el "amiguismo" y el nepotismo, o privilegios para los legisladores y burócratas, como la "ley de autos baratos" de 1954, que contribuyeron grandemente al descrédito del sistema democrático. La consigna de entonces, dicha en voz baja pero no tanto, fue "blanquear la administración pública": suplir la mayor cantidad posible de cuadros burocráticos colorados por nacionalistas.

También pasaron a integrar el folklore nacional las pasividades excepcionales para legisladores y funcionarios de alto rango. El célebre artículo 383 de la Rendición de Cuentas aprobada en diciembre de 1961 permitió que los ex senadores y diputados, integrantes de la Suprema Corte de Justicia, ministros, miembros del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, y directores de servicios estatales y de empresas públicas pudieran jubilarse con retribuciones muy elevadas, sin importar el tiempo que permanecieron en esos cargos.

Próxima nota: El segundo gobierno blanco, iniciado en 1963, abandonó las reformas liberalizadoras de Azzini y regresó al control de cambios. Un déficit fiscal enorme dio inicio a la etapa bárbara de la inflación

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