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Una economía más abierta y la gran derrota de 1992

Una historia del dinero en Uruguay (XLV)

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15 de agosto de 2018 a las 05:00

Suele afirmarse que la pauta devaluatoria decreciente establecida en 1991, la "banda de flotación" del dólar, contribuyó a crear "atraso" cambiario: un tipo de cambio artificialmente bajo que estimuló las importaciones y el consumo y restó competitividad al sector exportador, en particular a las agroindustrias.

Como consecuencia, algunos sectores primarios e industriales que exportaban fuera del Mercosur perdieron competitividad y padecieron serios problemas. El fenómeno se disimuló debido a que los países vecinos, paralizados por una hoguera inflacionaria, realizaron programas de estabilización aún más radicales, y padecieron "atrasos" cambiarios mayores, que acabarían en grandes devaluaciones entre 1999 y 2002.

El dólar artificialmente barato castiga al sector productivo, que obtiene menos pesos por sus ventas en dólares. Pero ayuda a bajar la inflación y crea en el consumidor una sensación de riqueza, pues facilita desde la compra de automóviles hasta los viajes al exterior.

El "atraso" cambiario es difícil de evaluar, pues puede confundirse —o coexistir— con otros factores, como la baja productividad; o una alta inflación interna en dólares provocada, por ejemplo, por monopolios públicos o privados que fijan tarifas muy altas.

En síntesis, algunos sostienen que el control sobre el tipo de cambio, con el fin de reducir la inflación, habría fortalecido el peso uruguayo en forma irreal, a costa del valor del dólar. Sería el mismo fenómeno que ocurrió entre 1978 y 1982, en tiempos de la "tablita", o que estaría aconteciendo ahora, según algunas estimaciones.

Pero no todos están de acuerdo, o al menos distinguen dos etapas en la evolución del tipo de cambio en Uruguay en los años '90.

El economista Javier de Haedo, que desempeñó altos cargos en el gobierno del Partido Nacional (ver el capítulo XLIV), dijo al periodista Gerardo Tagliaferro en setiembre de 2007:

"Hay atraso cambiario cuando el país se vuelve más caro en dólares que el resto del mundo. En esos años no hubo un atraso cambiario significativo. Lo que sí hubo fue inflación en dólares porque el barrio se volvió muy caro. Argentina y Brasil se volvieron carísimos en dólares por los planes de estabilización (la ley de Convertibilidad y el Plan Real). Era inevitable tener los precios del barrio. Atraso cambiario empieza a haber significativamente en 1999, cuando Brasil devalúa y aquí no se hace nada".

De hecho, la producción uruguaya fue competitiva durante la mayor parte de la década de 1990, pese a una rebaja de aranceles y una mayor apertura a la competencia internacional.

Los precios ganaderos gozaron de un período excepcionalmente favorable desde la primavera de 1994 hasta la primavera de 1998. El Plan Real brasileño y el auge de los intercambios con los vecinos impulsaron las cotizaciones. A la vez, en 1997 y parte de 1998 los cereales tuvieron muy buenos precios internacionales, los mejores en 25 años. La consecuencia fue un enorme crecimiento de la inversión y de la producción.

Consultado para esta serie, Javier de Haedo estimó que a principios de los años '90 "padecimos lo que se llama 'enfermedad holandesa'. Argentina se encareció enormemente con su 'plan de convertibilidad' de 1991. El dólar tendió a bajar en el área. Desde el punto de vista macroeconómico, Uruguay en general, a través de la historia, se comporta como una provincia de Argentina. Tendemos a tener los precios en dólares de Argentina. Entonces, de a poco, el sector servicios y el turismo se acomodó a esos precios debido a la alta demanda. Y el sector exportador perdió competitividad gradualmente debido a la alta inflación en dólares".

La gran derrota del gobierno en el referéndum de 1992


En esos años se profundizó la apertura comercial hacia los vecinos con la incorporación al Mercosur, creado en 1991. Supuso la desgravación arancelaria hasta llegar a 0% para los productos de la región, aunque también un arancel externo común (AEC) para las importaciones desde fuera de la región de 35% a partir de 1994.

Pronto la economía ingresó en una fase de fuerte expansión. Pero el elevado arancel externo común, una suerte de muralla para los países extra región, tendió a concentrar el intercambio entre los socios. Entre 1990 y 1996 las exportaciones uruguayas hacia Brasil, Argentina y Paraguay pasaron del 35% del total a 48%.

La política del gobierno de Luis Alberto Lacalle de apertura económica, liberalización y equilibrio fiscal fue cuestionada severamente por los partidos de oposición, los sindicatos e incluso por sectores del Partido Nacional.

El 13 de diciembre de 1992, en un referéndum, fueron derogados por amplia mayoría cuatro artículos de la "ley de empresas públicas" aprobada por iniciativa del gobierno y que habilitaban la asociación de Antel con capitales privados. Otra parte de la ley quedó firme y permitió algunas reformas y desmonopolizaciones, como en los seguros, los créditos hipotecarios y la actividad portuaria.

La derogación parcial de la "ley de empresas públicas" estimuló a sindicatos y organizaciones afines a procurar otros referéndum contra normas que buscaban la reforma del Estado, aunque varias iniciativas fracasaron y no llegaron a las urnas (marco regulatorio del sector energético, ley de promoción de inversiones, la ley Nº 17.713, que creó el ahorro previsional privado o Afap, la llamada "ley de urgencia" del gobierno de Jorge Batlle). En 2002, el Senado derogó dos artículos del presupuesto quinquenal que permitían vender el 40% del paquete accionario de Ancel y la asociación de Antel con capitales privados, para evitar una eventual derrota en un referéndum que debía ser convocado tras la presentación de las firmas de más del 25% del cuerpo electoral. El 7 de diciembre de 2003, la ley que habilitaba la asociación de Ancap con capitales privados fue derogada por el voto de 62,2% de los ciudadanos habilitados.

Después de la derrota oficialista en el referéndum de diciembre de 1992, el senador Carlos Julio Pereyra y el vicepresidente de la República, Gonzalo Aguirre, dos columnas imprescindibles del gobierno, se reunieron con el presidente Lacalle y lo intimaron a que adoptara tres medidas: devaluación abrupta del peso uruguayo, aumento de salarios para los funcionarios públicos y recambio de los líderes del equipo económico. Naturalmente, Aguirre y Pereyra seguían el libreto clásico del Uruguay de las décadas anteriores, cuando medidas populistas se financiaban con más inflación, que a la vez se comía los salarios.

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En 1993 se dejaron de convocar los Consejos de Salarios para el sector privado. Las remuneraciones pasaron a depender de negociaciones bilaterales. El salario real continuó aumentando durante todo el período.

Ramón Díaz, presidente del Directorio del Banco Central, también impuso una severa reforma dentro de la autoridad monetaria: menos funcionarios, mejor pagados, que trabajaran más horas, con mayor formación técnica y que, dentro de ciertos rangos, ascendieran más por concurso y méritos que por antigüedad.

Ramón Díaz se marchó del Banco Central el 18 de octubre de 1993, consumido por la impaciencia, su radicalismo y los condicionamientos políticos (y por las críticas de algunos sectores blancos). Fue sucedido por el ex ministro de Economía, Enrique Braga. Pero el programa de estabilización continuó, incluso cuando Julio Sanguinetti asumió el gobierno por segunda vez en 1995.

Por fin en 1998 los precios crecieron solo 8,5%, después de casi medio siglo de inflación sostenida de dos y tres dígitos. Esa etapa de inflación relativamente baja, aunque todavía mayor al promedio mundial, se extiende hasta hoy.

La ley orgánica del BCU limitó el crédito al gobierno


Sucesivos directorios del Banco Central se interesaron por establecer sus normas y potestades en una ley de Carta Orgánica, aunque tuvieron escaso éxito político. El ensayista y autor teatral Carlos Maggi, abogado del Banco Central, frustrado por el rechazo de los sucesivos proyectos que hizo a partir de 1967, llegó a redactar el inicio de una Carta Orgánica en verso, como para murga (contado en Historia del Banco Central del Uruguay, de Silvana Harriett, Adolfo Garcé, Milton Torrelli y Nicolás Pose).

En esencia, los gobiernos deseaban mantener la potestad de usar el dinero para tapar sus desequilibrios, y pagarlos con inflación, sin normas que lo impidieran.

Durante la Presidencia de Luis A. Lacalle se elaboró un nuevo proyecto de ley o carta orgánica para el Banco Central. Comenzó a ser redactado en 1992 según un esbozo de Ramón Díaz y Daniel Hugo Martins, con aportes sugeridos por el colorado Ricardo Lombardo. Las fuentes de inspiración básica fueron el Banco de Inglaterra, el Bundesbank alemán y la Reserva Federal estadounidense.

En esencia, el texto original proponía una gran autonomía técnica del Banco Central del Uruguay, con directores que se renovarían en forma escalonada para independizarlos del ciclo electoral, y con amplias potestades para cumplir sus tareas básicas: cuidar la moneda y el sistema bancario.

Luego, en el Parlamento, el proyecto sufrió modificaciones sustanciales. El senador frenteamplista Danilo Astori y el diputado colorado Alejandro Atchugarry, entre otros, tuvieron papeles importantes en el diseño. Finalmente el Banco Central quedó más sujeto a directivas políticas, a través del control del Ministerio de Economía y Finanzas.

A fines de diciembre de 1994 el presidente Lacalle vetó el proyecto en forma parcial, particularmente porque estimó que el BCU quedaría demasiado dependiente del poder político de turno.

La Carta Orgánica del Banco Central fue aprobada finalmente el 30 de marzo de 1995, en los inicios del segundo mandato de Julio María Sanguinetti.

Esa ley, la número 16.696, se refirió a la organización y funcionamiento del BCU, y también reguló sus competencias: emisión de dinero, reservas internacionales, superintendencia bancaria, etc.

La carta orgánica implicó un enorme cambio estructural de la política monetaria. Desde entonces el Banco Central tiene límites estrictos para prestarle dinero al gobierno, según una parte menor del porcentaje del presupuesto nacional, por lo que ya no pudo emitir a placer, según las demandas políticas, e incendiar la pradera, como se hizo desde la década de 1930 y más aún a partir de 1950.

"En los períodos de alta inflación la cantidad de dinero aumentaba 80%, 100% cada año, pero desde que entró en vigor la Carta Orgánica nunca se superó el 20%", señaló el economista Julio de Brun, entrevistado para esta serie. Él presidió el Banco Central del Uruguay entre 2002 y 2005, uno de los períodos más críticos de su historia.

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