El senador del Partido Colorado Pedro Bordaberry presentó un proyecto de ley para crear un Fondo Intergeneracional de Inversión de la Renta Petrolera (FIIRP), destinado a acumular, preservar e invertir los ingresos que el Estado uruguayo pueda obtener de una eventual explotación de hidrocarburos.
La propuesta a la que accedió El Observador establece que la totalidad de la denominada “renta petrolera” debe ingresar automáticamente al fondo y no podrá ser utilizada por otros organismos públicos.
El proyecto define como renta petrolera tres grandes fuentes de ingresos. Por un lado, incluye la totalidad del profit oil —o cualquier participación equivalente en especie o en valor— que corresponda al Estado en los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos.
También incorpora el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) y otros tributos nacionales que graven las rentas de las empresas vinculadas a la exploración y explotación de hidrocarburos, en la proporción correspondiente a esa actividad.
El tercer componente son las utilidades, dividendos, regalías y otros excedentes económicos que correspondan a Ancap por su participación en empresas o consorcios vinculados a contratos de exploración y explotación de hidrocarburos.
El texto establece que estos ingresos forman parte de la renta petrolera “de pleno derecho” y que su destino no quedará sujeto a una decisión discrecional del Poder Ejecutivo. Además, señala que ninguna de esas sumas podrá ser retenida, contabilizada como resultado propio o utilizada por Ancap u otro organismo público distinto del fondo.
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Los primeros cinco años, sin retiros
Durante los primeros cinco años desde el primer ingreso, el proyecto establece que no se podrá utilizar ninguna parte de esos recursos. Todo lo que ingrese deberá acumularse y capitalizarse.
Después de ese período, hasta el 25% de la renta petrolera que ingrese cada año podrá ser propuesto por el Poder Ejecutivo, durante las instancias presupuestales, para financiar determinados destinos.
La lista incluye infraestructura; educación; ciencia, tecnología, becas y capacitación; protección ambiental; y vigilancia y protección marítima a cargo de la Armada Nacional.
En el caso de la vigilancia marítima, el proyecto pone un límite específico: los recursos destinados a ese fin no podrán superar el 15% del monto que puede asignarse anualmente.
Todo lo que no sea asignado a esos destinos continuará dentro del fondo y será acumulado y capitalizado.
Además, el proyecto establece una regla de giro anual: el Poder Ejecutivo podrá disponer de hasta el 3% del valor del fondo al cierre del ejercicio anterior, también con destino exclusivo a los fines previstos.
La exposición de motivos señala que esta regla se mantiene como principio general y agrega una “válvula de escape” para situaciones de crisis grave, ya sean económicas, financieras, sanitarias o derivadas de una catástrofe natural.
En esos casos se podrá autorizar un giro extraordinario adicional de hasta otro 3% del valor del fondo. Para hacerlo será necesario que la decisión del Poder Ejecutivo sea aprobada por una mayoría especial de tres quintos del total de integrantes de la Asamblea General. Ese mecanismo podrá utilizarse por un máximo de dos ejercicios consecutivos.
La exposición de motivos justifica esta excepción con la necesidad de evitar que un fondo demasiado rígido termine siendo desconocido ante una emergencia. La propuesta busca establecer una salida acotada, con un límite y una mayoría especial para habilitarla.
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Un fondo administrado por el Banco Central
La administración del FIIRP quedaría en manos del Banco Central del Uruguay, a través del área competente en gestión de activos y pasivos.
A su vez, el proyecto crea un Comité de Inversiones de cinco integrantes, que deberá estar compuesto por personas con reconocida idoneidad técnica en gestión de activos financieros.
Los integrantes serán designados por el Poder Ejecutivo con venia del Senado por una mayoría especial de tres quintos. Tendrán mandatos de seis años y una renovación escalonada para evitar que todos los integrantes coincidan con un período de gobierno.
El proyecto también establece restricciones para su remoción y señala que los miembros del comité no podrán ejercer simultáneamente cargos políticos o de representación popular.
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La renta petrolera se invertirá fuera de Uruguay
Uno de los puntos centrales del proyecto es que los recursos del fondo deberán invertirse exclusivamente en activos financieros emitidos o radicados fuera de Uruguay.
El objetivo, según el proyecto, es evitar que la inversión de la renta petrolera incida sobre el tipo de cambio, la tasa de interés o el nivel de actividad de la economía nacional.
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El fondo no podrá utilizarse para modificar las cuentas públicas
El proyecto también establece una serie de protecciones. Los recursos no podrán utilizarse para fines distintos de los previstos en la ley, serán inembargables y no podrán ser entregados como garantía de ninguna obligación.
Además, el fondo no podrá computarse para determinar el resultado fiscal estructural ni para las metas de la regla fiscal. Tampoco podrá utilizarse mediante mecanismos contables o financieros para modificar los indicadores de las cuentas públicas nacionales.
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Auditoría y rendición de cuentas
Los estados financieros del fondo deberán ser auditados cada año por una firma externa independiente de reconocido prestigio internacional, seleccionada mediante licitación pública.
La firma auditora deberá rotar al menos cada cinco ejercicios. El informe deberá ser enviado a la Asamblea General dentro de los 120 días posteriores al cierre del ejercicio y publicado íntegramente en el sitio web del Banco Central.
Además, el Banco Central y el Comité de Inversiones deberán rendir cuentas anualmente ante la Asamblea General sobre la gestión del fondo.
Esa rendición deberá incluir la composición del fondo, su rentabilidad y el detalle de los ingresos recibidos por cada uno de los conceptos que el proyecto considera renta petrolera.
La exposición de motivos sostiene que las reglas para administrar una eventual renta petrolera deben definirse antes de que esa renta exista y no después.
El argumento parte del nuevo perfil de las empresas que participan en la exploración de la plataforma uruguaya. El texto destaca especialmente la incorporación de Chevron, ENI y QatarEnergy como socios en distintos bloques, como ha informado El Observador. Las dos primeras son supermajors con décadas de experiencia en exploración offshore profunda, mientras que QatarEnergy es la petrolera estatal de uno de los principales productores y exportadores de hidrocarburos del mundo. Es un perfil diferente al de un explorador independiente o junior.
Según la exposición de motivos, el ingreso de estas empresas supone una señal de que los prospectos uruguayos son considerados actualmente más interesantes que durante la ronda de 2012-2015.
Para Bordaberry, este escenario cambia la naturaleza de la discusión: ya no se trata de legislar sobre una hipótesis remota, sino de contar de antemano con reglas para administrar una eventual renta petrolera si la exploración resulta exitosa.
La exposición de motivos recurre a la experiencia internacional para respaldar ese planteo. Menciona a Noruega como referencia en la administración de los recursos naturales, junto con Botswana y Chile en el caso del cobre. En sentido contrario, cita a Venezuela y Nigeria como ejemplos de países que, según el texto, terminaron enfrentando problemas de inestabilidad macroeconómica, corrupción y conflictos distributivos.
El objetivo del Fondo Intergeneracional, sostiene el proyecto, es evitar que un ingreso extraordinario y transitorio derivado de un recurso no renovable se transforme en gasto corriente permanente y, al mismo tiempo, asegurar que las generaciones futuras también puedan beneficiarse de esa riqueza.
El caso noruego es utilizado para explicar cómo funcionaría esa separación de roles. La exposición señala que Equinor, la petrolera estatal noruega, opera los yacimientos, mientras los dividendos que el Estado recibe como accionista, junto con el resto de la renta petrolera, ingresan al Government Pension Fund Global.
El proyecto plantea aplicar una lógica similar en Uruguay: Ancap podrá operar, participar en yacimientos y prestar servicios, pero las utilidades que obtenga por su participación en la explotación de hidrocarburos deberán ingresar en su totalidad al FIIRP.
La exposición de motivos aclara que la iniciativa no parte de la certeza de que Uruguay vaya a encontrar petróleo en cantidades comerciales. La premisa es que, si el país llega a recibir una renta petrolera en los próximos años, las reglas para administrarla ya estén definidas.
