El proyecto fue elaborado inicialmente por el BCU con el objetivo de establecer un marco legal específico para los activos virtuales. El directorio del Central lo aprobó en mayo de 2022 y luego fue enviado como anteproyecto al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que lo remitió al Parlamento para su aprobación definitiva, lo que ocurrió en setiembre de 2024.
Reglamentación de activos virtuales en camino: plazos y desafíos
En el marco del Blockchain Summit Global, la intendenta de Regulación Financiera del BCU, Patricia Tudisco brindó novedades y anunció que la reglamentación para incorporar la figura del proveedor de servicios sobre activos virtuales —tanto financieros como no financieros— estará disponible en agosto de este año.
Esta normativa se basa en la ley aprobada el año pasado y marcará las condiciones y el procedimiento para el registro de estos proveedores. Para finales de 2025, el Central prevé emitir la regulación de la ley aprobada, mientras que en 2026, proyecta avanzar en la reglamentación relacionada con la emisión de activos virtuales.
En el mismo evento, Mariela Ruanova, abogada de Dentons, explicó que en Uruguay se está "en una etapa de expectativa” respecto a la regulación de activos virtuales. Señaló que ya existe una ley que modifica la Carta Orgánica del BCU y crea la figura del proveedor de servicios de activos virtuales, donde quienes operen con activos financieros “deberán obtener autorización de la Superintendencia de Servicios Financieros para poder operar”, y que esta podrá “revocar la autorización en caso de incumplimientos graves”.
Sin embargo, la abogada advirtió que aún falta la regulación específica, lo que deja “una zona gris” sin detalles claros sobre requisitos, límites, garantías, gobierno corporativo y prevención de lavado de activos. Esto genera un período de expectativa hasta que se defina la normativa, que “es lógico y común en todos los países” tras la aprobación de una ley.
Por su parte, en el marco de su exposición en el Blockchain Summit, Tudisco explicó que el proceso de regulación comenzó en 2021 con un marco conceptual elaborado internamente y que desde ese período, “pasaron muchas cosas” en el ecosistema cripto a nivel global y regional, por lo que aunque la reglamentación actual se basa en el texto vigente, podría ser necesaria una revisión futura para adaptarse a las evoluciones del sector.
Definición de activos y categorías de proveedores
El principal desafío para el BCU, según Tudisco, fue definir “qué es un activo virtual financiero”, ya que de esa definición depende el perímetro regulatorio. En ese sentido, afirmó que la futura normativa distinguirá entre:
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Proveedores de servicios de activos virtuales financieros, con un enfoque en protección al consumidor y prevención de lavado de activos.
Proveedores de servicios de activos virtuales no financieros, regulados únicamente en materia de prevención de lavado.
A modo de ejemplo, Tudisco señaló que una empresa que solo presta servicios de compra venta de bitcoin —considerado un activo virtual no financiero para el BCU— quedará sujeta a una regulación más acotada. En cambio, quienes operen con activos financieros virtuales, como stablecoins, enfrentarán una regulación más rigurosa.
Los activos virtuales que cumplen con características de valores financieros —como ciertos tokens o instrumentos que implican derechos económicos o de inversión— serán regulados estrictamente bajo la supervisión financiera tradicional. En cambio, operaciones con criptomonedas como bitcoin, que no son consideradas valores financieros, estarán bajo otro tipo de supervisión.
Esta diferenciación no es solo técnica sino estratégica para el desarrollo del ecosistema, según entienden desde el sector, dado que permite que la regulación se adapte a la diversidad de productos y servicios, protegiendo a los usuarios en actividades más riesgosas sin asfixiar la innovación en segmentos menos regulados. Así lo señaló un análisis del medio especializado CriptoNoticias, donde se analizó que esta clasificación es un paso clave para equilibrar el fomento de la tecnología con la seguridad jurídica y la prevención de delitos financieros.
Tudisco destacó que esta distinción "es esencial" para que los proveedores sepan bajo qué categoría se encuentran y qué licencias requieren. Asimismo, reconoció que esta diferenciación podría necesitar una revisión legislativa futura para evitar distorsiones o arbitrajes regulatorios.
"Estas son buenas noticias para los maximalistas de bitcoin porque (desde el BCU) están promoviendo, de alguna manera, la intermediación en bitcoin y no en otras criptomonedas porque la carga regulatoria en definitiva va a ser mejor", analizó el abogado especialista en criptoactivos, Juan Diana, del estudio Brum&Costa.
Ámbito geográfico y supervisión
En cuanto al alcance territorial, la intendenta de Regulación Financiera adelantó que el BCU definió que cualquier proveedor que preste servicios desde Uruguay, con domicilio en el país, quedará bajo la regulación local, sin importar si sus clientes son residentes o no.
Los proveedores de servicios sobre activos financieros deberán contar con personería jurídica domiciliada en Uruguay, mientras que los no financieros podrían operar como personas físicas, siempre que tengan domicilio en el país. Para actividades dirigidas claramente al público nacional, se exige domicilio en Uruguay, aunque sin necesidad de oficinas físicas.
La funcionaria del BCU remarcó la importancia de la coordinación internacional para evitar arbitraje regulatorio y explicó que la ley uruguaya tiene una definición amplia de “valor”. Por ello, el BCU evalúa "caso a caso" si un activo virtual constituye un valor y si la oferta debe ser pública. El organismo se concentra en aspectos financieros y económicos, mientras que temas impositivos o mineros quedan fuera de su competencia.
Tudisco reconoció que el proceso normativo ha sido un reto para el BCU y reiteró el interés del organismo en recibir aportes externos para cumplir con la emisión de la reglamentación. "Realmente ha sido un proyecto que nos ha cuestionado a nosotros mismos internamente", señaló.
Reacciones del sector legal
El sector jurídico valoró positivamente los avances, pero coincidió en que será necesario ajustar el marco legal con el tiempo.
Ruanova destacó que “hay alguna buena noticia para una parte del sector”, pero subrayó que “esto es dinámico” y que “eventualmente habrá reformas legislativas para equipararnos a la región y a los principios que busca proteger la normativa”.
En tanto, Diana, señaló que la ley “amerita una revisión sobre la marcha para ajustar potestades”, algo habitual en regulaciones nuevas. Valoró la diferenciación entre proveedores como “un buen puntapié inicial” y expresó expectativa de que el mercado se adapte, aunque con ajustes futuros.
Por su parte, José María Nicola, abogado de Guyer & Regules, calificó las modificaciones como “quirúrgicas y adecuadas" para que el país pueda "prepararse para lo que viene”. En ese sentido, subrayó que Uruguay observa la evolución internacional de la normativa, pero advirtió sobre el riesgo del arbitraje regulatorio si no se respeta la descentralización, valor filosófico central para el ecosistema cripto.
Señaló los desafíos en definir cuándo un activo virtual constituye un valor regulado y en los requisitos de divulgación, como la calificación de riesgo, complejos para activos sin flujo subyacente. También enfatizó la necesidad de educación financiera para consumidores e inversionistas como clave para el éxito de la regulación y el mercado.
