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Agilizar divorcios, penalizar las fake news y otros reclamos ciudadanos al Parlamento

Estas son algunas de las múltiples conclusiones que deja el estudio 2020 del Programa de Modernización Legislativa

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16 de septiembre de 2020 a las 05:04

Uruguay tiene vigentes leyes declaradas inconstitucionales, otras que consagran acuerdos con países que ya no existen y otras que están allí pero no se respetan, como una ley que prohíbe que las carnicerías abran los domingos.

En un sentido inverso, el país carece de legislación en áreas de creciente importancia, como el teletrabajo, o la tiene pero su aplicación se dificulta por falta de reglamentación, como en muchas de las leyes sobre temática ambiental.

Hay cientos de leyes que no se cumplen porque hoy carecen de sentido, como la ley 9.438 que regula las corridas de toros.

Tales son algunas de las conclusiones del informe 2020 del Programa de Modernización Legislativa (Promole), del cual participaron decenas de expertos en materia legal.

El estudio, cuyo objetivo es mejorar el desempeño del Parlamento, marca que para los uruguayos hay dos áreas clave que necesitan una urgente puesta a punto: las normas referidas al divorcio y a los tortuosos procedimientos de justicia administrativa que se sustancian en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA).

“Los temas justicia administrativa y divorcio fueron los dos que recibieron mayor cantidad de aportes de la ciudadanía en todo el programa de modernización legislativa, debiéndose destacar que en ambos casos en general la población hizo referencia al impacto que estos temas tienen en la vida cotidiana”, sostiene el documento al que El Observador accedió en forma exclusiva.

Las conclusiones del informe recogen la opinión de un abogado que dejó sus aportes a través de la web del Promole: “El acceso a la justicia contenciosa es lento y costoso, lo que desestimula a las personas al momento de ejercer sus derechos”.

En cuanto a la necesidad de modificar el régimen de divorcio, se recibieron múltiples pedidos de “abreviar el proceso”, en particular cuando no existen hijos menores de 18 años, o bien cuando la pareja ya se puso de acuerdo respecto a la tenencia de sus hijos. 

“No son necesarias tantas audiencias, que únicamente generan mayor dolor a quienes tienen que enfrentar de por sí la ruptura de un vínculo. Que las leyes contemplen el corazón y los sentimientos de la gente de una vez. Si para casarme necesité unos trámites específicos, para divorciarme no necesito ir cinco veces a decirle a un juez que sigo decidida a divorciarme. Bastante dolor da culminar el vínculo con la persona que elegí para mi vida”, dijo una mujer que participó del programa. “Las leyes no pueden seguir ajenas a ello”.

Los expertos que formaron parte del proyecto también coincidieron la necesidad de adecuar la legislación en estos dos campos.

El Promole fue creado por la Presidencia de la Cámara de Representantes. El programa procura dotar a dicho cuerpo de una “mayor eficacia legislativa, adaptando la legislación a los tiempos que corren”, dijo el diputado Martín Lema en su discurso de asunción como presidente de la cámara.

El proyecto contó con la colaboración de las facultades de Derecho de todas las universidades del país, Suprema Corte de Justicia, Colegio de Abogados del Uruguay, Asociación de Escribanos del Uruguay, Centro de Estudiantes de Derecho e IMPO, entre otras instituciones.

Lema destacó que el informe es técnico y no político, y que su propósito es ayudar a que las leyes cumplan su cometido.

Presos, huelga y lockout

Desde 1830 se promulgaron en Uruguay 19.891 leyes, lo que ha devenido en un fenómeno conocido como “contaminación legislativa”.

“Existen miles de leyes que son obsoletas, no cuentan con decreto reglamentario (o se han reglamentado, pero en forma parcial o insuficiente), o bien, no se aplican o han caído en desuso”, dicen las conclusiones del trabajo.

Entre las leyes que no pueden aplicarse en forma integral por la de reglamentación, está la 18.651 Ley de Protección Integral de Personas con Discapacidad.



Muchas normas ambientales están en esta zona de ambigüedad e inoperancia, en ocasiones desde hace más de una década. Faltan reglamentar las leyes de calidad de aire y emisiones a la atmósfera (artículo 17, ley 17.283); de contaminación acústica (ley 17.852), sobre plomo (17.774 y 17.775); de gestión de residuos (ley 19.829) y sobre calidad de aguas y efluentes (decreto 253/979 y modificativos).

También hay reglamentación deficiente o nula sobre aplicación de plaguicidas y fertilizantes, protección de la flora nativa y destino de los residuos electrónicos.

En materia penal, falta o hay deficiencia en la regulación en temas tan variadas como los que refieren a delitos informáticos; compra, tenencia y porte de armas; ley integral de violencia basada en género y hacia las mujeres. Tampoco se reguló la ley 19.430 que aprobó la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.

En igual situación está el artículo 3 de la ley 13.720 sobre prevención y solución de conflictos colectivos. “Establece necesidad de dar un preaviso con no menos de siete días de anticipación, para adoptar medidas de huelga o lockout. Sin embargo, la legislación no establece consecuencias para el incumplimiento del preaviso”.

La ley 17.897, en su artículo 14, mandata a que el 5% de los contratados en obras públicas sean liberados del sistema penitenciario, pero como no se fijó una sanción concreta, la ley se incumple.

Acuerdos con Yugoslavia

Otro de los asuntos observados deriva del hecho de que, debido a nuestro sistema legal, las leyes declaradas inconstitucionales siguen vigentes y se aplican.

“De acuerdo al artículo 258 de la Constitución, el fallo de la Suprema Corte de Justicia declarando la inconstitucionalidad de una norma refiere exclusivamente al caso concreto y solamente tiene efectos en el procedimiento en que se haya pronunciado”, explica el trabajo. 

El efecto concreto de este mandato constitucional –se agrega- implica que “la ley aunque se le haya declarado inconstitucional sigue vigente y que, por tanto, se seguirá aplicando a todo aquel que no hubiese obtenido a su favor una sentencia que declare dicha inconstitucionalidad”.

El Parlamento debería estudiar estas leyes y evaluar si es conveniente su derogación, modificación o sustitución, indica el estudio de Promole.

Las que sí deberían ser derogadas son cientos de leyes que hoy ya no tienen objeto: consagran pensiones graciables a personas ya fallecidas; leyes que autorizaron la entrada o salida de fuerzas armadas al país en el pasado; establecieron homenajes ya celebrados u otorgaron beneficios económicos por lapsos ya transcurridos.

Hay 927 leyes que dan nombre a escuelas, rutas, puentes, etc, pero no se sabe cuántas se respetan. “Muchas (…)  ni siquiera se cumplen en la actualidad por falta de cartelería, desuso, e incluso, por haber cambiado la denominación en los hechos”. 

Y otras 902 leyes ratifican acuerdos internacionales que en ocasiones “han caído en desuso, quedado derogados por la aprobación de acuerdos posteriores, o incluso, por la disolución del Organismo o Estado Parte firmante”

Entre ellas, por ejemplo, hay un convenio firmado en 1980 para la colaboración en ciencia y cultura entre Uruguay y la hoy inexistente Yugoslavia y un convenio comercial de 1983 con la desaparecida Checoslovaquia.

Rapto de doncellas

En cuanto al trabajo legislativo futuro, Promole obtuvo 836 sugerencias de cambios o innovaciones efectuadas por académicos, profesionales del Derecho (abogados, escribanos y procuradores) y operadores jurídicos (jueces, fiscales, defensores de oficio y auditores públicos).

A través de la web del Parlamento, pudieron participar todos aquellos interesados en la materia.



Las propuestas fueron analizadas en reuniones que contaron con el concurso de académicos y profesionales del Derecho. Allí se eligieron cuáles de las ideas deberían ser priorizadas por el Parlamento.

El documento final divide tales propuestas en varios campos.

En la “práctica profesional”, los temas prioritarios resultaron los dos ya señalados:  modificar el régimen de divorcio y el mejor funcionamiento y acceso a la justicia administrativa.

También estuvo entre los principales reclamos el de revisar la normativa sobre violencia doméstica y “prever la efectiva instalación de Juzgados Letrados Especializados en Violencia basada en Género, Doméstica o Sexual”. 

En el capítulo de Derecho Penal el punto más destacado por los expertos fue la necesidad de hacer una revisión integral del Código Penal, seguido por el establecimiento de nuevos delitos para la tutela del medio ambiente. 

En tercer lugar, los participantes en este capítulo plantearon un empate entre dos temas: dictar normas que garanticen los derechos y definan los deberes de los presos en conformidad con los Derechos Humanos; y armonizar las normas sobre delitos contra la libertad sexual de las personas. 

Entre las propuestas recibidas por parte de la ciudadanía, se propuso actualizar la redacción sobre delitos informáticos y tipificar delitos que repriman las “fake news”, el tráfico de datos o información privada de personas o empresas y las estafas informáticas.

Entre artículos obsoletos del Código Penal se mencionaron los que van del 266 a 271, que hablan del delito de “rapto” y establece que se aplica a mujeres “honestas” o “doncellas”.

También se consideró obsoleto el artículo que sanciona el “vilipendio de emblemas extranjeros”. Y parte del artículo 277 que dice que comete ultraje público al pudor quien hace “discursos obscenos”. 

En el campo del derecho internacional, se propusieron como prioritarios el dictado de una Ley General de Derecho Internacional Privado, y la regulación de las prestaciones alimentarias a nivel internacional.

En segundo lugar, se recomendó el dictado de normas que otorguen mayor claridad respecto a la aplicación de las Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos ratificadas por Uruguay.

También se reclamó la incorporación de nuevas tecnologías en el Poder Judicial que permitan acceder a personas radicadas en el exterior. 

Derechos del contribuyente

En el capítulo de derecho agrario, se señaló como primera necesidad el realizar una revisión general del Código Rural.

En segundo lugar se consideró la necesidad de revisar los regímenes de Aguas, de Colonización y de arrendamientos rurales.

En derecho financiero se entendió prioritario precisar el alcance del principio de legalidad en materia tributaria. Los especialistas indicaron la necesidad de revisar el artículo del Código Tributario que establece que la ley podrá fijar las condiciones y límites dentro de las cuales el Poder Ejecutivo precisará las bases de cálculo, alícuotas, etc. 

Entre otros temas destacados, se remarcó la necesidad de crear una carta de derechos de los contribuyentes, como ya existe en otros países.

También “se propuso el dictado de una Ley interpretativa del Artículo 216 inciso 2º de la Constitución, especificando que las Leyes de Presupuesto y Rendición de Cuentas deben ceñirse a los aspectos presupuestales y de rendición que les atañen, resultando ajeno a las mismas otras cuestiones que exceden la temática”.

Demanda por incapacidad

En cuanto al derecho familiar, el trabajo indicó que lo más urgente debería ser revisar el régimen de unión concubinaria y “adecuarlo con normas relativas al matrimonio”.

La necesidad de modificar el régimen legal vigente respecto a la filiación se ubicó como segunda prioridad. Se pidió “modificar las diferencias entre filiación legítima y natural” y cambiar el régimen de adopciones.

En igualdad de importancia se destacó la necesidad de adecuar las normas sobre discapacidad a las convenciones Internacionales ratificadas por Uruguay. “En especial se requiere actualizar el Artículo 438 del Código Civil”.

Dicha norma establece que “son nulos de derecho los actos y contratos del demandado por incapaz, posteriores a la inscripción de la interdicción respectiva, sea ésta provisoria o definitiva” Y agrega que “los anteriores podrán ser anulados, cuando la causa de la interdicción existía públicamente en la época en que esos actos o contratos fueron hechos”.

En el campo del derecho comercial la prioridad recomendada fue la de reformar la ley 16.060 de Sociedades Comerciales, de modo de adecuar la contratación de administradores, la forma de convocatoria de las asambleas y su lugar de su realización (habilitando nuevos medios tecnológicos), revisar la normativa referida a la renuncia de directores, agilizar el procedimiento de pérdida, destrucción o sustracción de libros sociales, etc.

El segundo tema priorizado fue el de actualizar la Ley de Concursos y de Títulos, Valores y Cheques.

También se propuso revisar el régimen de derechos de autor, “estableciendo excepciones para los casos de bibliotecas y plataforma virtuales académicas”. 

En Derecho Público, el tema priorizado resultó ser la necesidad de aprobar una Ley General de Derecho Administrativo que regule en forma integral los procedimientos y recursos administrativos, “con especial énfasis en la regulación normativa de los efectos de las sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, así como su ejecución.

En un segundo orden de preferencia se estableció que “es necesario dictar una norma que incremente el régimen de control en relación a las Personas Públicas No Estatales y las sociedades anónimas del Estado, en particular por parte del Tribunal de Cuentas”.

También se propuso actualizar la normativa sobre derechos de personas con discapacidad y dictar normas específicas de protección de los datos personales en la salud pública¬.

Otro punto destacado resultó el pedido de revisar el régimen disciplinario de los funcionarios públicos, el de pases en comisión y regular “el acoso laboral en la función pública”.  

Derecho al olvido

En el campo del derecho civil, lo primero debería ser el dictado de un nuevo Código “que incorpore, modernice y armonice las disposiciones vigentes adaptado a la realidad actual”. A tales efectos se sugirió la creación de una comisión en el Parlamento.

En segundo lugar, se consideró la necesidad de revisar el régimen de donaciones inoficiosas.

Se propuso legislar sobre el “derecho de las personas a decidir la eutanasia y morir dignamente”, pero no fue tomado como uno de los temas prioritarios. 

En lo laboral, los temas priorizados fueron el tiempo de trabajo y el sistema de negociación colectiva.

En relación al tiempo del trabajo, se propuso regular el régimen de trabajo semanal y diario para el sector servicios; revisar el régimen de jornada laboral, adecuándolo a la nueva realidad; revisar el régimen de licencia anual y el de horas extras y descanso intermedio.

En cuanto a la negociación colectiva, se aconsejó revisar el régimen vigente en cuanto a Consejos de Salarios y al derecho de huelga y sus alcances.

El segundo tema priorizado fue el del teletrabajo y trabajo a distancia: se propuso el dictado de normas actualizadas respecto al trabajo en plataformas y aplicaciones informáticas.

Respecto al derecho informático, los especialistas establecieron legislar para facilitar la contratación electrónica entre particulares. Se propuso la regulación actualizada del comercio electrónico y medios de pago digitales.

En segundo lugar “los expertos indicaron la necesidad de regular el derecho a la desconexión vinculado al teletrabajo”.

Por otra parte, se priorizó el tema de la incorporación de instrumentos electrónicos en el obrar de los escribanos, mediante el “dictado de una ley que permita la inscripción de protocolizaciones de documentos digitales con firmas electrónicas, así como la utilización de certificados registrales y aceptación de firma electrónica”.

Otro de los puntos recomendados fue “la regulación jurídica de la inteligencia artificial, robotización e inteligencia artificial en seguridad social, incluyendo previsión de responsabilidad civil”.

También la actualización de la normativa de acceso a la información pública y la regulación del derecho al olvido: “Dictar normas que permitan garantizar el derecho de una persona a que sus datos no permanezcan de forma indefinida en internet vinculados a hechos o acontecimientos de su vida que le puedan vulnerar otros derechos o causal graves perjuicios”.

Protección ambiental y animal

En materia de derecho ambiental el énfasis fue puesto en la responsabilidad por daño ambiental y en los delitos ambientales.

Respecto a la responsabilidad por daño ambiental, los especialistas plantearon regularla por ley, conjunto con los seguros ambientales. Asimismo, se indicó necesario “prever específicamente el acceso a la justicia ambiental”. 

Por su parte, en materia de delitos ambientales, los especialistas propusieron el dictado de una ley integral en la materia.

Se propuso también la modificación de la Ley General de Residuos y la inclusión de la prohibición de ciertos plásticos de un solo uso. 

Otra de los planteos destacados fue el dictado de una nueva Ley de Protección Animal.

"Comisión del futuro"

Tras examinar todo el ordenamiento jurídico del país, el equipo técnico asesor de Promole formuló varias recomendaciones.

Se propuso conformar un grupo de expertos compuesto por profesionales de todas las facultades de derecho y con el aporte del Colegio de Abogados y la Asociación de Escribanos, que elabore proyectos de ley en cada uno de los temas priorizados.

También se abogó por crear un grupo que, en forma periódica, detecte temas de interés de la academia, para presentar propuestas al Parlamento. Y otro que estudie la reforma de los códigos vigentes: Aduanero, Aeronáutico, Civil, de Aguas, de Comercio, de la Niñez y la Adolescencia, de Minería, del Proceso Penal, Rural y Tributario.

El Código de Comercio, por ejemplo, fue promulgado en 1865. Y el Penal en 1933.

Además, se sugirió la generación de ámbitos de intercambio sobre técnica legislativa entre parlamentarios y académicos, e impulsar mecanismos de participación ciudadana en lo que refiere a la mejora de la legislación.

Otra recomendación importante es la de crear un grupo de trabajo conformado por representantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo que realice un seguimiento sistemático de la reglamentación de las leyes, para que no ocurra lo que hoy: que muchas no se aplican por carecer de reglamentación o tener una inadecuada o insuficiente.

Otro grupo de expertos debería analizar el cumplimiento de las convenciones ratificadas por Uruguay, como la de las personas con discapacidad.
También se propuso implementar mecanismos para contemplar cuestiones de género en el dictado de las leyes.

Por último, y entre otras recomendaciones, se sugirió la creación de una “Comisión del Futuro” que trabaje en los “temas de vanguardia” y desafíos del porvenir a nivel legislativo.

Está previsto que el Promole funcione hasta 2025.

El equipo técnico 2020 estuvo integrado por los abogados Ximena Pinto Nerón (coordinadora), Martín Thomasset, Cecilia Orlando, Mariana Castro, Carlos Esponda, el contador Diego Suárez y la analista Lucía Belén. Actuaron como colaboradoras las abogadas Florencia De Castro, Karina Goday, Mikaela Yarwa Silvera, Lorena Pinto Francia y Victoria Vergara.
 

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