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Cuentas sin control: organismos reclaman mayor potestad

Los entes que supervisan los gastos del Estado tienen pocos recursos, normas desactualizadas y poco peso
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14 de octubre de 2017 a las 05:00
Cuando ANCAP resolvió, el 3 de mayo de 2011, la contratación de la agencia de publicidad La Diez –una decisión que hoy en día está en la órbita de la Justicia Penal–, el documento aprobado por el directorio viajó en coche desde la sede de la empresa en Paysandú y Liberador hasta las oficinas del Tribunal de Cuentas de la República (TCR), en el corazón de Ciudad Vieja.

Allí entró por la oficina de secretaría, pasó por el análisis de los informantes (los primeros que revisan los expedientes), y luego se remitió al departamento de Jurídica. El 22 de junio los ministros del tribunal, ya habiendo analizado las opiniones de cada escalafón, se reunieron en el tercer piso del edificio y acordaron por unanimidad observar el gasto, por diversas irregularidades.

Sin embargo, el 12 de julio el directorio de la empresa decidió ignorar al organismo de contralor y seguir adelante con la contratación. El 28 de diciembre el TCR lo volvió a observar por falta de fundamentos y, como dicta la Constitución, comunicó su resolución a la Asamblea General.

Los papeles llegaron al Palacio Legislativo después de año nuevo y recién fueron incluidos en el orden del día de la sesión del 14 de febrero, al levantarse el receso parlamentario, junto a observaciones de otros 46 organismos estatales. No se leyó ninguna de las resoluciones. La única referencia la hizo el secretario de la Cámara, quien informó que "los oficios" se encontraban publicados en la web del Parlamento y a disposición de los legisladores.

La "ruta" de ese expediente sirve para ilustrar el poco peso que tienen los organismos de contralor para hacer valer sus fallos. Tanto el Tribunal de Cuentas (TCR), como la Auditoría Interna de la Nación (AIN) y la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep), cada una de ellas involucrada en la supervisión de distintas etapas del gasto público y de la gestión de los políticos, son cuerpos ya acostumbrados a operar en un marco institucional acotado y con recursos limitados.

Si bien es un tema que ha estado más de una vez arriba de la mesa, hasta ahora nunca ha habido voluntad política suficiente para abordar los cambios que el sistema necesita. Sin embargo, la creciente preocupación por el control de los fondos públicos, motivada por casos de gran exposición como el del exvicepresidente Raúl Sendic, ASSE o la intendencia de Soriano, alimentan cierta esperanza de un cambio.

El miércoles 4 de octubre, el Parlamento votó las venias para la nueva integración del Tribunal de Cuentas. Ruperto Long, ministro en representación del Partido Nacional, dijo a El Observador que percibió "un mayor grado de conciencia de la importancia de los organismos de control" y se mostró confiado en las "posibilidades de registrar avances concretos".

En un mismo sentido se pronunció Ricardo Gil, presidente de la Jutep. "Tenemos que asumir que, en materia de corrupción, tenemos fortalezas pero también debilidades", advirtió.
"Los eventos de este año confirman una fortaleza, que es el reclamo de la ciudadanía", dijo Gil, pero agregó que "más allá de que relativamente estamos mejor que otros países de la región, hay que asumir que tenemos un problema con la corrupción".

Control político

El lunes 9 de octubre, los ministros del Tribunal de Cuentas comparecieron ante la comisión investigadora que analiza el financiamiento de los partidos políticos para dar su versión sobre el proceso de adjudicación de La Diez como agencia de publicidad de ANCAP.

Además de ratificar las observaciones que hicieron en su momento, los miembros del tribunal aprovecharon la instancia para exponer ante los legisladores algunas de sus preocupaciones. La principal es que se cumpla con el "control político" que prevé la Constitución, a través de la Asamblea General, pero que en los hechos nunca ocurre.

El ministro Álvaro Ezcurra recordó que ya se ha propuesto, con poco éxito, implementar diversos mecanismos para filtrar las más de 20 mil observaciones que año a año comunica el tribunal. "Es imposible que la Asamblea General trate los asuntos que nosotros le comunicamos si no busca un sistema", advirtió. Una de las vías que se propusieron fue la formación de una comisión especial que analice las observaciones y seleccione las que implican ilegalidades o elementos sospechosos de corrupción y luego dé cuenta al resto del plenario.

"A nadie le gusta que lo controlen mucho, pero el sector público tiene que pasar por procesos más engorrosos", dijo el ministro del Tribunal de Cuentas, Álvaro Ezcurra

Según el diputado del Frente Amplio, Alfredo Asti, "ya existe una comisión" que tiene ese cometido, que es la de Hacienda y Presupuesto, de la cual él mismo forma parte. "Nunca hemos discutido una observación. Simplemente damos vista", dijo el diputado a El Observador.

Otra de las discusiones es si algunos tipos de observaciones debieran tener un efecto vinculante, como la potestad de frenar el gasto. Esto, que ocurre con otras contralorías de la región y del mundo, genera diferencias entre los legisladores y los propios miembros del TCR. "Creo que no habría que poner todo reiterable, pero no se puede trancar la ejecución, porque estaríamos trancando al país", explicó la ministra Susana Díaz el pasado lunes 9.

Auditorías de gestión

Además de resolver el problema político y legal, desde el Tribunal de Cuentas reclaman mayores recursos –tanto humanos como financieros– para poder pasar de un régimen de intervención preventiva a uno de auditorías de gestión. Sucede que el control que hace hoy en día el tribunal acaba en la resolución del pago, pero no hace un seguimiento de cómo se ejecuta la contratación. "Hacemos un control de legalidad, pero después se pierde el rastro", explicó Ezcurra a El Observador.

De esa forma, puede ocurrir que una contratación esté ajustada a la norma, pero al ejecutarse, en los hechos, termina apartándose de lo establecido en la oferta. Los ministros del tribunal aspiran a controlar también esa etapa del gasto. "Estamos convencidos de que el Tribunal de Cuentas debe tener una definición diferente a la que tiene en este momento", afirmó Díaz el 25 de julio ante la comisión de Presupuesto de Diputados.

Según la ministra, el tribunal gasta muchos esfuerzos y recursos en observar "cierto tipos de gastos" que no son más que "problemas formales y no de fondo". Por eso, propuso "calificar cuáles son los gastos que imprescindiblemente deben ser intervenidos previamente y cuáles son pasibles de otro tipo de control".

El ministro Miguel Aumento añadió que el TCR es "de las pocas entidades fiscalizadoras superiores en el mundo que no ha abordado el instrumento de la auditoría operativa", por más que la Constitución lo mandata a "hacer evaluaciones en términos de eficiencia" de los proyectos gubernamentales.
En los países de la región, informó el ministro, las entidades fiscalizadoras hacen auditorías de gestión hace más de 25 años. "Es una potestad nuestra que no debemos relegar más", concluyó.

La que se encarga hoy en día de realizar auditorías en los organismos del Estado es la Auditoría Interna de la Nación (AIN). Según explicó su presidenta, Carmen Rúa, "lo que ve la AIN es la eficacia y eficiencia de los recursos, y evalúa si los resultados se están cumpliendo". La jerarca informó que año a año el directorio elabora un plan definiendo qué organismos auditar y fijando ciertos objetivos para cada uno.
El principal problema, según Rúa, es "qué se hace luego" con las observaciones y recomendaciones de la auditoría.

En ese sentido, informó que la responsabilidad es de los jerarcas de cada institución. Para incentivarlos a la acción, la AIN desde 2015 pide a los organismos auditados que presenten un plan con soluciones. "No como una aspiración de deseo, sinocomo una misión concreta, con responsables y tiempos de ejecución", afirmó Rúa, y comentó que la respuesta "viene mejorando".

El rol de la Jutep

Otro organismo que ha tenido una creciente participación en el debate público es la Junta de Transparencia y Ética Pública. La Jutep pasó a estar en boca de todos los uruguayos a partir del caso Sendic y el uso de las tarjetas corporativas de ANCAP.

El directorio de la Junta solicitó al ente que enviara toda la información sobre el uso de las tarjetas y concluyó que Sendic violó las normas vigentes "en materia de administración de fondos públicos". Sin embargo, según admitió Gil, ANCAP no estaba obligada a remitir la información. "Esa es una de las cosas que hay que corregir. No tenemos potestades sancionatorias", explicó.

Pero además de analizar el comportamiento de los funcionarios públicos y asesorar a la Justicia Penal, la Jutep es la encargada de administrar las declaraciones juradas de 55 mil funcionarios públicos, desde el presidente de la República hasta el policía de menor rango. No obstante, sus potestades se limitan a organizar y encajonar esos documentos. No pueden abrir ni revisar la información de cada declaración, salvo que lo pida el funcionario en cuestión o la Justicia ante sospecha de delito.

"Hay que asumir que tenemos un problema con la corrupción, más allá de que estemos mejor que en la región", comentó el presidente de la Jutep, Ricardo Gil

Las únicas declaraciones que se hacen públicas son las del presidente y vicepresidente de la República.
Para derribar ese obstáculo, el Frente Amplio presentó en 2016 un proyecto de ley que amplía la profundidad de los controles y el rango de declaraciones juradas que obligatoriamente deben hacerse públicas.

El proyecto está sometido a la discusión de la comisión especial sobre Lavado de Activos de la Cámara de Diputados, y dispone que cada carátula tenga un resumen de los activos y los pasivos del funcionario. "Hoy lo único que hacen las declaraciones juradas es ocupar un espacio", comentó Asti.

Otro elemento que se planea incluir es sortear anualmente la apertura de un porcentaje de las declaraciones juradas con cierto grado de "riesgo asociado", para que los técnicos de la junta puedan examinarlas.

Entre las 55 mil declaraciones juradas que se apilan en las oficinas de la Jutep, unas 30 mil son del Ministerio del Interior. Según el diputado, es innecesario prestarle la misma atención a un funcionario policial de bajo rango que a un ministro de Estado. En eso coincide el presidente de la Jutep: "Estamos controlando mal a 55 mil personas. Preferimos controlar bien a un número más chico", dijo Gil.

El Tribunal de Cuentas

Fue creado por la Constitución de 1934, con el objetivo de controlar todos los gastos del sector público. Si bien desde entonces aumentó considerablemente el volumen de gastos y se crearon decenas de organismos paraestatales, el funcionamiento del tribunal no sufrió grandes modificaciones. "En 1934 no había fideicomisos ni empresas privadas propiedad del Estado", explicó el ministro Álvaro Ezcurra.

Según el jerarca, todo lo que involucre fondos públicos "debe ser controlado" por el tribunal y aunque la normativa prevé más de 30 excepciones, "el principio de contratación debe ser la licitación". Eso no impide que muchos organismos se amparen en las excepciones sin fundamentos, lo cual termina redundando en observaciones, que a su vez suelen ser desoídas por los entes y el sistema político. El TCR tiene menos de 400 funcionarios y un presupuesto anual de unos US$ 20 millones.

La Auditoría Interna de la Nación

Si el Tribunal de Cuentas fue creado como órgano de contralor externo, la Auditoría Interna de la Nación (AIN) se encarga –como lo expresa su nombre– del control de los procesos internos de la Administración. Además de oficiar como superintendencia de las auditorías del sector privado, controlando a sociedades anónimas y cooperativas, la AIN se encarga de supervisar y centralizar las auditorías de los distintos estamentos del Estado.

La presidenta de la AIN, Carmen Rúa, dijo que la aspiración del directorio es expandirse de forma descentralizada, a través de auditorías pertenecientes a cada organismo. La AIN es un organismo dependiente del Ministerio de Economía y en la actualidad cuenta con unos 40 funcionarios abocados al control interno de los organismos estatales.

La Junta de Transparencia y Ética

Es el más joven de los tres organismos. Se originó en 1998. En ese momento se la denominó Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado o Junta Anticorrupción. Hasta el año 2015 funcionó bajo el paraguas del Ministerio de Educación. Recién en ese año pasó a operar como servicio descentralizado.

La Jutep se mueve entre dos zonas. Por un lado, es auxiliar de la Justicia en casos de corrupción. En ese aspecto trabaja siempre a requerimiento de la Justicia. Además, controla y fiscaliza el incumplimiento de normas de conducta del funcionario público, como cuando falló sobre el uso de las tarjetas corporativas de ANCAP. Por otra parte, gestiona las declaraciones juradas de 55 mil funcionarios públicos. El directorio está compuesto por tres miembros y en toda la junta son 16 funcionarios.

80.578

gastos observó el Tribunal de Cuentas en 2015: 26.905 corresponden a Administración Central, 24.255 a Entes y Servicios Descentralizados y 29.289 a Gobiernos Departamentales.

46%

de las 534 licitaciones tramitadas en 2015 fueron observadas por el Tribunal de Cuentas. El porcentaje de observaciones es igual en el caso de compras directas por excepción.

55.000

declaraciones juradas gestiona la Junta de Transparencia y Ética Pública. Del total, unas 30 mil son de funcionarios del Ministerio del Interior.

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