Juan Voelker: "Un aumento de impuestos o reducción del gasto es recesivo"

Ahora Voelker habla de los pormenores de la gestión en la capital como analogía de lo que puede lograrse a nivel nacional. Dice haber incorporado herramientas de gestión que eran "desconocidas" en la gestión pública, que la oposición es "irresponsable" al plantear un ahorro de US$ 1000 millones y que no tiene "ninguna" crítica hacia la conducción de Danilo Astori. A continuación, un resumen de la entrevista con El Observador.

Hasta ahora usted se había concentrado solamente en la gestión municipal. ¿Cómo es pensar el ámbito nacional?

En la IMM pude aplicar un montón de temas que había recogido en la experiencia de 15 años de consultoría en gestión privada. Ahora se plantea el nuevo desafío de aplicar a lo nacional todo lo que he ido aprendiendo en estos 4 años de gobierno departamental. Hay muchos temas que tienen paralelismo. Sin duda que la esfera nacional tiene otras complejidades, y hay que tomarlas con cautela, pero entendemos que hay oportunidades de mejora. Esos son los temas que me motivan: cómo traducir la gestión hacia mejores resultados para la ciudadanía. 

Entró a la IMM con un pasado técnico. ¿Hoy ya se definiría como político?

Yo creo que lo técnico y lo político van de la mano. Muchas veces se habla como si fuera una dicotomía entre los dos mundos, pero yo me defino en ese mundo intermedio. No podríamos tener buenas políticas públicas sin tener un enfoque técnico que lo sustente, y tampoco podemos tener lo técnico sin una visión estratégica o política. 

A diferencia de varios integrantes del equipo que presentó Martínez, usted no ha participado de la gestión del gobierno económico nacional. ¿Qué evaluación hace de la gestión de Astori, en este periodo en particular? 

Creo que no podemos mirar este último período sin mirar los tres períodos del FA. Hay una visión estratégica que ha comandado este accionar, con un claro liderazgo de la figura de Astori, que ha sido un claro referente y a quien todo el país le debe mucho. El cambio que hemos tenido en este período no ha sido de la conducción económica sino del contexto, que en los últimos años fue mucho más un viento de frente que de otro lado. Quizá esa es la diferencia, pero también es donde vemos que los resultados siguen siendo positivos, en la medida en que se logró despegar a Uruguay de una región y un mundo que están complicados. La evaluación de los rendimientos nunca puede ser en términos absolutos. Cuando uno mira una inversión financiera tiene que fijarse cuál fue la rentabilidad en el contexto de rentabilidades que ha tenido el mercado. En ese sentido, el crecimiento que ha tenido este país, de la mano de una distribución del ingreso, ha sido un tema positivo en todos estos años, incluyendo los últimos cinco.

Viéndolo de afuera, ¿tiene alguna crítica o algún punto que hubiera manejado de otra forma?

No. 

¿Ninguna?

No.

La oposición critica, por ejemplo, los errores en las proyecciones, el incumplimiento de la promesa de no aumentar impuestos, el salto del déficit fiscal. ¿Todo eso lo atribuye a cuestiones de contexto?

Exacto. En toda planificación están los supuestos y las estimaciones. Cuando se hicieron los supuestos el contexto era más positivo que el que después efectivamente ocurrió. Las diferencias están esencialmente comandadas desde el factor externo. 

Pero en las sucesivas rendiciones de cuentas, tanto la oposición como los analistas privados advertían que las perspectivas de crecimiento del gobierno estaban sobredimensionadas. El gobierno en ese momento lo negó y después argumentó que el contexto había cambiado. ¿No hubo desmesura y optimismo en las previsiones macro? 

No. Sucede que en el caso del equipo económico lo que se incorpora no es solo un supuesto sino también un objetivo de política. Si uno se pone como objetivo perder el partido, ya está todo dicho. No es solo un tema de optimismo sino también de objetivos. Uno de ellos era generar ese marco de crecimiento aun en ese contexto que quizás ya se empezaba a vislumbrar como no tan positivo.

Lacalle Pou dijo que el equipo económico presentado por Martínez es "más de lo mismo". ¿Cómo lo describe usted?

Podríamos decir que es más de lo mismo si eso significa que es un equipo económico muy fuerte. Si se mira el perfil y las responsabilidades de cada uno, queda claro que es un equipo de economistas con diferentes aproximaciones y experiencias, y además una edad promedio muy por debajo de lo que ha sido la edad promedio de los tomadores de decisión en Uruguay. 

Es decir, ¿preferiría "más de lo mismo" a la propuesta de la oposición?

Sin dudas. Esta fuerza política tiene un rumbo muy claro y ha logrado generar un crecimiento sin precedentes en la historia de este país. Eso no se puede decir de otros equipos económicos. Lo que pasa es que a veces se pone de moda el cambio y es más fácil de plantear, pero nosotros vemos ese cambio como algo muy complejo. Quizás la ciudadanía hoy no lo tiene muy claro, pero estamos convencidos de que hay un rumbo hacia una mejora de la calidad de vida de toda la sociedad.

¿Cuál es la medida principal de un gobierno de Daniel Martínez en el terreno económico?

No sé si es posible decir "la" medida. El foco de nuestra política es continuar con un crecimiento de la mano de algunos atributos. En primer lugar, con inclusión. Hemos tenido otros períodos de crecimiento económico que no han derramado sobre todas las capas de la sociedad. Lo vemos en un indicador muy claro, que es el salario real. En estos últimos 15 años hemos tenido un crecimiento por encima del 50%. Segundo, un crecimiento que sea sustentable desde el punto de vista ambiental. Eso tiene que estar en el centro. Tercero, la calidad y el valor agregado, en términos de conocimiento científico y tecnológico que tenemos que incorporar para ir diferenciándonos y acceder así a mercados y segmentos más específicos que tengan un plusvalor importante. Por último, la apertura comercial. Un país pequeño como Uruguay debe tener una clara vocación aperturista y tenemos que profundizar eso. Hemos tenido algunos elementos recientes, como el acuerdo Mercosur-UE, que dan cuenta de esa vocación.

Leonardo Carreño

Ahora, la foto actual muestra una situación de estancamiento y ahí se abren distintas visiones respecto a cómo reactivar la economía. ¿Qué es lo primero que tiene que hacerse para retornar a un crecimiento más vigoroso?

Lo primero es tener un claro sentido estratégico. Nos vamos a apoyar en un trabajo que ha terminado recientemente la OPP y que identifica una serie de sectores que tienen un potencial de crecimiento importante, tanto por las capacidades de Uruguay como por las posibilidades que se abren en el contexto internacional. Son diez sectores en los cuales nos vamos a concentrar y a los que vamos a focalizar aún más los incentivos para direccionar una mayor inversión. Entre esos temas está por ejemplo el mercado de alimentos, que precisa un agregado de valor científico tecnológico que genere nuevas oportunidades y apunte a nichos de mercado. Otro tema tienen que ver con la ingeniería de la madera, las TIC o la biorrefinería. Por otro lado, tenemos que tener en cuenta que hay un cambio tecnológico muy importante que hace que muchos trabajos vayan perdiendo vigencia a la vez que se crean otros. Tenemos que facilitar la movilidad de las personas de un trabajo a otro y eso lo haremos de la mano de una capacitación no solo reactiva, como hace hoy Inefop, sino también activa, viendo qué sectores tienen mayor probabilidad de ser automatizados. Planeamos hacer 80 mil capacitaciones por año y generar una rápida reconversión de esas personas. 

Hoy hay más de 300 mil uruguayos que tienen problemas con el empleo, si contamos desempleados, subempleados y desalentados. ¿Esta situación se revierte con un sistema de capacitaciones? ¿No se precisan medidas más de corto plazo?

La capacitación genera la movilidad de una persona que está estancada en un sector, pero no es la solución de por sí. La solución pasa por el lado de la demanda. Es decir, por generar condiciones favorables para que la inversión en estos sectores que visualizamos con gran potencial –todo esto además de otras inversiones que se puedan realizar–, generen nuevo empleo de calidad. 

¿Pero eso en qué plazos lo estiman? 

No son tan fáciles de prever, pero hay que ver de dónde partimos. Tenemos bases sólidas en cuanto a estabilidad macroeconómica y jurídica. Además ahora tenemos un contexto de baja de tasas de interés internacionales, y eso hace que márgenes de negocios que antes no eran rentables ahora empiecen a serlo. A su vez tenemos un nuevo acuerdo con la UE que tenemos que materializar, así como la inversión más grande de la historia uruguaya, de más de US$ 3 mil millones. También están en curso inversiones por más de US$ 1000 millones en infraestructura, derivadas de PPP, que tienen sus picos en 2020 y 2021. Todo eso va a generar una demanda en el corto plazo y va a generar un mayor nivel de crecimiento económico, y eso sin dudas va a afectar positivamente el mercado de trabajo. 

La oposición sostiene que las empresas cierran porque los márgenes no dan, porque las tarifas las tienen con el agua hasta el cuello y que la rigidez laboral desincentiva la inversión. ¿Hay algún punto de contacto con esa visión?

Estamos ante dos visiones diferentes. No creemos que la solución sea flexibilización laboral ni que haya que reducir el Estado para reencauzar la senda de crecimiento. La carga tributaria es la adecuada para el nivel de desarrollo que tenemos y todas las estadísticas lo muestran. Así que no pensamos tener un estado más chico, ni más grande. Pensamos en tener un estado inteligente. 

Decía que la carga tributaria es la adecuada. ¿Hay lugar para aumento de impuestos, como plantea el programa del FA?

No. Creemos que es adecuada y también entendemos que no hay lugar para pensar en más impuestos. El déficit fiscal está en un nivel que es elevado y tenemos que actuar sobre esa variable. La forma en que pensamos actuar no es a través de impuestos, sino a través de un crecimiento de la economía que derrame en mayor generación de empleo, mayor nivel de actividad, y mayor recaudación. Por otro lado planteamos generar una política en la que el crecimiento del gasto esté por debajo del crecimiento de la recaudación. Eso también va licuando ese déficit fiscal. No pensamos aumentar impuestos. 

¿Ese aumento del gasto por debajo del aumento de la recaudación puede estar asociado a una regla fiscal?

Podría llegar a estarlo. No es un tema descartable. Las reglas fiscales pueden generar ciertas restricciones que en algunos casos pueden ser contraproducentes. Claramente sería funcional en este momento, no sé si sería funcional en otro momento de mayor crecimiento. 

Leonardo Carreño

Cuando uno escucha este discurso de que no es necesario un ajuste, choca bastante con lo que aseguran los analistas privados. Usted estuvo en CPA. Hoy desde esa consultora se señala que es necesario un ajuste de un punto del PIB, incluyendo aumento de impuestos. ¿A qué se deben esas diferencias?

Quizás alguien que esté haciendo solo un análisis matemático pueda decir que la forma de bajar el déficit es incrementar los impuestos. Nosotros tenemos que ser consistentes con la estrategia que es muy clara: apostar al crecimiento. Un aumento de impuestos o una reducción del gasto –cualquiera de los dos– son recesivos. Eso genera un efecto contrario en la actividad económica en el corto plazo y por lo tanto es contrario a los objetivos que pensamos. De hecho hay otros países cercanos que han intentado ir por el lado de ajustes, que luego generaron caída en el nivel de actividad, luego caída en el nivel de la recaudación, y luego más problemas. Hay una espiral que es muy compleja. Hoy están desplegadas las acciones en el corto plazo que prevén un incremento en el nivel de actividad y estamos pensando en otras más a mediano plazo, como apuntar a estos sectores prioritarios, que confiamos que va a generar crecimiento a mediano y largo plazo. 

También dicen los analistas que jugársela solo al crecimiento puede llevar a que ante un cambio brusco en las condiciones internacionales, las consecuencias sean más graves.

Por eso no es solo el crecimiento. También hay que actuar por el lado del gasto. Un ejemplo es el tema de la seguridad social. Nosotros proponemos un diálogo social en el primer año del período para acordar con amplio consenso de actores políticos y sociales cuáles serán los lineamientos para un nuevo nivel de supervisión y gobernanza de la seguridad social. Además tenemos que mirar puertas adentro la gestión presupuestal, donde tenemos experiencia práctica. Nos hemos metido a fondo en una institución compleja como la IMM. Nosotros no estamos en esa posición de traer informes del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y hacer reglas de tres proponiendo fórmulas mágicas para el ahorro. 

La oposición cita el informe del BID, que señala que Uruguay tiene un malgasto de 3,7% del PIB, como fundamento de que hay mucha tela para cortar. ¿Usted cree que se está sobreestimando?

El trabajo del BID es un muy buen trabajo académico. Lo que nosotros cuestionamos fuertemente es cómo se utiliza ese insumo técnico para hacer una recomendación de política económica. Yendo al detalle, ese 3,7% tiene tres componentes. El primero tiene que ver con la eficiencia de las compras públicas, pero no es un estudio específico sobre Uruguay. El propio estudio reconoce que hay poca información, y genera una estimación. Creemos que es un punto de partida muy teórico y muy alejado de la práctica cotidiana. Entonces tomarlo como un elemento para decir “esto es un potencial de ahorro” es de una irresponsabilidad muy importante.  

Aun así, el BID señala otros dos componentes importantes. 

Sí. El segundo elemento que se cataloga como “ineficiencia” es la desviación de transferencias no contributivas a sectores que no están clasificados como sectores pobres. Eso para llevarlo al terreno concreto de Uruguay supone, por ejemplo, que las exoneraciones de IVA, cuando son aplicadas a personas vulnerables o de capas medias, sería algo ineficiente. Si la oposición está proponiendo eso, uno tendría que entender que están proponiendo incrementar el IVA, y por lo tanto aumentar los impuestos. Es inconsistente. El tercer elemento habla de la relación entre los niveles de remuneración del sector público y el privado corregidos por niveles de capacitación y compara los salarios promedio. Si eso se plantea como otra fuente de reducción desconoce las normas de este país, porque no se puede rebajar el salario. Si lo que se plantea es la rebaja en la cantidad de funcionarios públicos, hay una inconsistencia: ¿estamos preocupados por el nivel de empleo y vamos a despedir gente? Hay una liviandad en aplicar un estudio que está hecho para otros fines. Los potenciales de ahorro que están estimando son absolutamente irreales.

En definitiva, ustedes dicen que una disminución del gasto como el que plantea la oposición no puede venir sin regresión en términos sociales.

Sin duda. Lo decimos con claridad: existe potencial para trabajar sobre el gasto, pero de una forma responsable. Decir que podemos bajar US$ 900 millones o US$ 1.000 millones por no reposición de vacantes o reducción de costos de las compras al barrer, no parece serio.

¿Cuánto se puede reducir entonces?

La reducción no es una variable que se puede fijar de antemano sino que es un resultado del trabajo diario, de ir mirando cada peso que se gasta y tomando decisiones que en algunos casos pueden ser contrarias a intereses creados o de la propia estructura, porque puede haber cuatro unidades dentro del Estado que realizan una política similar. Quizá la mejor forma no es que las cuatro hagan parte de la tarea sino concentrar esos recursos y tener eso multiplicado por cuatro. Ahí podemos tener algún ahorro, porque si hoy hay cuatro dependencias quiere decir que hay cuatro jerarcas. Vamos a hacer rendir los fondos públicos. Después veremos cuál es el nivel de éxito que seguro vamos a tener.
 
Martínez habla mucho de presupuesto por programa y no por incisos. ¿Cómo se plasmaría eso, por ejemplo, en la ley de presupuesto?

Se puede realizar en el marco constitucional que tenemos, que marca que el presupuesto se arma por inciso y por programa. Cuando Daniel dice que hay que matrizar más por programa y no por inciso, se refiere a que el foco tiene que estar ahí: en romper las chacras. La forma de unir es trabajar con foco en los programas, y así ha funcionado en la Intendencia. Tenemos departamentos pero también programas y ejes estratégicos. Para cada uno de esos ejes hay proyectos y en muchos de esos proyectos participa más de un departamento. 

¿Y a quién se asigna el presupuesto?

Las asignaciones presupuestales se hacen en base a estimaciones y luego se van afinando. Se establecen comités de dirección y una lógica de gestión por proyectos. Es algo que viene de la gestión de empresas y que en la administración pública, antes de entrar a la IMM, era desconocido. Hemos probado que en Uruguay se puede gobernar de esa forma. Los comités de dirección te van diciendo cuáles son los objetivos, el cronograma, los hitos; el monitoreo de los fondos asegura que cada peso que se gasta sea en pos de la estrategia. Los fondos tienen que ser exclusivamente para acometer los fines de un programa. No pueden ser fondos que se destinen con libre disponibilidad y que el Inciso si tiene prioridad lo hace y si tiene otra cambia y ejecuta esos fondos para otra actividad. Ese tipo de cosas genera resultados realmente formidables. 

Todo esto suena más a gestión que a política. 

No solo es gestión. Sí hay un foco muy fuerte en que la gestión es funcional al logro de los objetivos políticos de transformación de la realidad. Nosotros tenemos como pilares el desarrollo productivo, el desarrollo humano, y las transformaciones que tiene que realizar el aparato público para poder llevarlo a cabo.

En el FA hay sectores que reclaman aumentar impuestos y hacer un uso más intensivo de las compras públicas –dos elementos que están en el programa–. ¿Hay lugar para esos reclamos? ¿Van a ser tenidos en cuenta? 

Creo que tenemos diversidad de opiniones, pero hubo una definición sobre cuál sería la conformación del equipo. 

¿Dónde se ve en el eventual gobierno?

Es algo especulativo. El mundo y la vida me han enseñado que hay que estar con los pies en la tierra disfrutando cada etapa. Hoy estoy disfrutando a pleno esta etapa y es todo lo que puedo decir.