En su clásico libro dedicado al análisis de la democracia (El futuro de la democracia, Ed. FCE, 1984), el célebre politólogo italiano Norberto Bobbio identificó diversas “promesas” a las que se enfrenta dicho régimen político. Una de ellas es la eliminación de lo que denomina “poder invisible”, una especie de subgobierno a las sombras en el que él mismo sitúa –entre otros– a los servicios de inteligencia. Bobbio, sin embargo, no pone en duda su utilización en democracia. De hecho, cree que los servicios son necesarios. No obstante, advierte, estos son compatibles con la democracia siempre que se encuentren bajo el control del gobierno, es decir, del “poder visible”.
Durante años, ha primado la idea de que mientras mayor sea el secreto, mayor será la efectividad de los servicios de inteligencia. Sin embargo, la transparencia –en términos de Bobbio– no implica que estos renuncien a su misión, sino que sean pasibles de control civil.
Quienes buscan ridiculizar cualquier intento de apertura, destacan lo imprudente que resultaría que los servicios revelasen sus fuentes y métodos. Sería ingenuo pensar que las demandas “democratizadoras” circulan en ese sentido. Los planteos serios –los que no lo son, no– no buscan barrer la esencia de los servicios; por el contrario, intentan proteger su imagen, despojarla de un manto de opacidad innecesario. En democracia, la rendición de cuentas legitima.
En nuestra región, los asuntos de inteligencia forman parte de un gran “tabú”. Como consecuencia de ello, han primado el desinterés y el desconocimiento de estas actividades. No obstante, luego de superar las experiencias autoritarias de los 60 y 70, distintos países de la región han emprendido iniciativas de apertura de sus organismos de inteligencia –también conocidas como de generación de “cultura de inteligencia”– con el objetivo de lograr entre la sociedad civil un mayor entendimiento de estas estructuras y destacar su importancia en el escenario de seguridad actual.
En base a la clásica definición de “cultura política” de Gabriel Almond y Sidney Verba (La cultura política, Ed. Ariel, 1992), podemos conceptualizar la “cultura de inteligencia” como el set de actitudes de la sociedad hacia los servicios y su rol. Dichas actitudes se construyen a partir de conocimientos y creencias sobre la realidad concreta de la institución y su actuación. Así las cosas, la “cultura de inteligencia”, en tanto estrategia de apertura, puede definirse como una dinámica cuyo fin es fomentar la “comprensión cívica” sobre “la realidad de los organismos de inteligencia” (Conceptos fundamentales de inteligencia, Ed. Tirant lo Blanch, 2016).
Como he sostenido antes, el rezago de Uruguay en cuanto a la “democratización” del sector –adaptar las políticas de inteligencia a las necesidades democráticas del Estado– ha sido notorio. Hace apenas un lustro, nuestro país fue el último de Sudamérica en reformar su política de inteligencia. El pesado legado del pasado, junto al desconocimiento y el desinterés del sistema político en abordar una empresa tan compleja y poco rentable electoralmente como la reforma de la inteligencia, explican la demora. Así las cosas, las fuerzas de seguridad, en su rol de burocracias especializadas, cuentan con una acumulación privilegiada que, en gran medida, les ha permitido ostentar el “monopolio del saber” en estos asuntos.
Pese a las falencias registradas, avances recientes permiten sostener que el país ha comenzado a transitar un proceso de apertura incipiente, aunque no exento de desafíos. Dentro de estos, se destaca el proceso de discusión iniciado en 2011 con la creación de la Comisión Especial con fines legislativos en inteligencia de Estado. Dicho proceso dio como resultado un consensuado proyecto que fue convertido en ley en 2018, cuando se creó el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y se dispuso su regulación (Ley No. 19.696 con modificaciones de Ley No. 19.889, de 2020).
La “ley de inteligencia” es especialmente relevante en tanto establece mecanismos institucionales confiables para controlar las actividades desarrolladas por los servicios, y en particular, en lo referido a la definición de competencias y limitaciones. De igual manera, se registran avances en cuanto a la organización del complejo entramado de agencias, los procedimientos de recopilación de información y las relaciones de control, con la creación de una comisión parlamentaria bicameral y multipartidaria que funciona hoy día.
Hace poco más de un año, nuestro país explicitó por primera vez en su historia su Política Nacional de Inteligencia (Decreto 157/022), un documento guía que tiene como propósito fijar las directrices orientadoras de las actividades de los órganos del Sistema Nacional de Inteligencia. Uno de los aspectos más novedosos de este marco legal radica en la promoción de una nueva cultura de inteligencia, “de manera que la ciudadanía sea capaz de percibir [a los servicios] como aliados de sus intereses, y no como una amenaza para sus libertades”.
Los esfuerzos por desarrollar una cultura de tal tipo se enmarcan en el fortalecimiento de dos áreas principales: legalidad y legitimidad. Uruguay ha hecho progresos importantes en la primera materia, mientras que los principales desafíos se encuentran en el segundo aspecto.
Pese a los avances que se han registrado de 2018 a esta parte, todavía estamos lejos de completar esa deseada aproximación de los servicios de inteligencia a la academia y a la población en general; de la generación de conocimientos básicos acerca de su importancia, misión y funciones atribuidas por ley; y de la institucionalización del uso de productos de inteligencia estratégica en los diferentes niveles de decisión política.
De forma adicional, Uruguay se enfrenta a los resabios de un complejo legado del pasado que atenta contra cualquier intento de legitimidad.
No obstante, contrario a lo que podría pensarse, el aparente interés en los asuntos de inteligencia que ha despertado la repentina filtración de los denominados “Archivos del Terror”, resulta una buena oportunidad para demostrar cuánto se ha avanzado desde entonces, cómo se ha hecho y qué queda por hacer.
*Nicolás Alvarez Rosas es politólogo, diplomado en seguridad internacional e inteligencia estratégica.
