Si hay un rasgo de la política económica que compartieron las distintas administraciones que desfilaron por el poder en los últimos 30 años, fue el exceso de gasto. Tanto en momentos de bonanza como en la peor de las crisis, fuera cual fuera el color del gobierno de turno, el gasto público siempre aumentó y lo hizo a tasas superiores a la actividad económica en su conjunto. De ahí que el rojo de las cuentas públicas se convirtiera en una constante de la historia reciente, una verdadera política de Estado.
Los gobiernos del Frente Amplio, lejos de innovar en este aspecto, pisaron el acelerador del gasto. En los nueve años culminados de gobiernos de izquierda, el gasto público aumentó 93% en términos reales –dejando de lado el efecto de la inflación–, con lo cual prácticamente se duplicó el tamaño del Estado uruguayo. Si bien esa comparación puede resultar impactante, es necesario tener en cuenta que la economía uruguaya también creció durante ese mismo período, aunque en menor medida que el gasto. En términos reales, la actividad creció 65% entre 2004 y 2013. Hasta cierto punto, es lógico pensar que una economía más grande necesita un Estado más grande.
El año anterior a que asumiera el gobierno de Tabaré Vázquez, en marzo de 2005, el gasto público ya superaba con creces los ingresos. El déficit fiscal era de US$ 222 millones y representaba 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB). Hoy en día, el déficit alcanza los US$ 1.715 millones, pero como la economía también creció de forma significativa –más aún si se evalúa en dólares corrientes–, su participación en el PIB no se multiplicó por ocho sino que representa 3,2% de la riqueza generada por el país en un año.
Los primeros años del gobierno de Tabaré Vázquez se caracterizaron por una especial preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas. De hecho, el entonces ministro de Economía y actual vicepresidente, Danilo Astori, llegó a ofrecer su renuncia por desencuentros con la asignación de gastos –en particular, en materia de educación–. En los años cerrados que van de 2005 a 2007, el déficit fiscal se ubicó entre un despreciable 0,1% y 0,5% del PIB. Pero el agravamiento de la crisis internacional y su coletazo sobre la economía doméstica, llevaron al gobierno a utilizar la política fiscal como amortiguadora de la caída de los negocios del sector privado, y de esa manera el déficit aumentó a 1,4% del PIB en 2008.
De ahí en más, el déficit no volvió a acercarse al equilibrio. En 2009 trepó a 1,8% del PIB y alcanzó sus máximos niveles durante le gobierno de José Mujica –menos preocupado por los equilibrios fiscales–, con registros de 2,7% y 2,2% del PIB, en 2012 y 2013 respectivamente. Para este año, la mediana de respuestas a la encuesta de analistas realizada por el Banco Central (BCU), prevé un déficit de 3,1% del PIB, su mayor nivel de cierre de año desde 2002.
El próximo gobierno asumirá con una mochila bien pesada: un déficit fiscal superior a US$ 2.000 millones, en un escenario de más difícil acceso al crédito internacional. Cuando la Reserva Federal estadounidense termine con su inyección de liquidez en la economía y comience a subir las tasas de interés, las autoridades locales enfrentarán una importante restricción en su capacidad para adjudicar nuevos gastos sin por ello afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Si bien el país cuenta con un importante nivel de reservas en moneda extranjera –equivalente a US$ 17.474 millones– y condiciones sin precedentes de sostenibilidad de la deuda –la mitad de las obligaciones se encuentran en moneda local y la curva de vencimientos es prolongada y sin montañas en el corto y mediano plazo–, un contexto externo menos favorable y un revés en el ciclo económico, podrían complicar lo que a primera vista podría parecer un partido sencillo.
El exceso de gastos no es patrimonio de la izquierda. Desde la asunción de Julio María Sanguinetti, en marzo de 1985, el resultado fiscal solo escapó del rojo en el año 1992, y apenas por el equivalente a medio punto porcentual del PIB. Sin embargo, ese logro del gobierno de Luis Alberto Lacalle queda eclipsado por el déficit de 2,8% que tuvo lugar dos años después, todavía durante su administración. En tres décadas de gobiernos democráticos, ninguno cerró su administración con un ahorro en el balance de las cuentas públicas a lo largo de su gestión. El gasto público no hizo más que crecer y en los hechos, su incremento fue mayor a la actividad en su conjunto.
Ahorrar en tiempos de bonanza para amortiguar una caída en la etapa recesiva del ciclo económico, es una práctica desconocida para el sistema político uruguayo. Si bien es cierto que podría asignársele a los últimos dos gobiernos una cuota mayor de culpa porque la economía uruguaya atravesó un período de crecimiento sin precedentes, las diferencias son solo cuestión de matices. El gobierno de Tabaré Vázquez (2005-2010) atravesó un período de crecimiento de la actividad de 31%, con un déficit fiscal en promedio de 0,8% durante su administración. En el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1994), en tanto, la economía creció 23,4% y el déficit promedio fue de 1,2% del PIB.
Sin un marco normativo que obligue a las autoridades a velar por la estabilidad de las cuentas públicas, ante las múltiples necesidades sociales a atender, los gobiernos están tentados a gastar hasta el último peso disponible y más. Más allá de las dificultades de aplicar una regla fiscal en Uruguay –donde los ingresos del Estado no están ligado a un producto específico, como el caso de Chile y el cobre–, limitar esa capacidad de gasto y ajustarla a los ciclos económicos no solo le permitiría ganar al país en estabilidad, sino además obligaría a las autoridades a repensar cada peso gastado y empezar a ocuparse de optimizar la calidad del gasto, una práctica que está muy lejos de convertirse en política de Estado.
