La nueva regla fiscal en tiempos de pandemia

Con la Ley de Urgente Consideración, Uruguay ha modificado la institucionalidad fiscal introduciendo, entre otros cambios, una regla de Resultado Fiscal Estructural (RFE) adicional a la ya existente, basada en un tope de deuda y de gasto público. El propósito explícito, por parte de sus redactores, es el de fortalecer la política fiscal y de dar mayor previsibilidad y estabilidad a la economía. No obstante, en circunstancias en que el principal desafío de la política económica debería ser el rápido retorno a una senda de crecimiento más vigoroso, importa analizar si la regla fiscal que se está adoptando contribuye, efectivamente, a ese propósito y, en definitiva, a una política fiscal estabilizadora.

Corresponde preguntarse sobre la oportunidad de su implementación y en qué medida se han tenido en cuenta los aportes de estudios recientes desarrollados a nivel internacional. Más importante aún, interesa evaluar si, al adoptar este tipo de regla, la conducción económica ha tomado los recaudos acerca de los problemas económicos emergentes a partir de la crisis del Covid-19. Temas de tal envergadura merecen una amplia discusión, lo más informada y profunda posible. Esta nota pretende, precisamente, avanzar en esta dirección, operando como disparador de un debate pendiente.

El gran impacto macroeconómico derivado de la pandemia ha afectado tanto a la oferta como a la demanda de bienes y servicios, provocando una caída abrupta de la actividad en múltiples sectores productivos de la economía uruguaya. Como plantea el Informe de CINVE de abril pasado, en el primer trimestre del presente año se habría frenado la reactivación y revisado a la baja las previsiones de crecimiento del PIB para 2021. La prolongación de la situación sanitaria podría, incluso, comprometer el crecimiento de la economía a mediano y largo plazo por los efectos sobre el entramado productivo y el deterioro del capital humano, entre otros canales [1]. Es precisamente en este marco que se ha iniciado el proceso de adopción de una nueva institucionalidad fiscal en Uruguay. 

A nivel internacional, la discusión sobre institucionalidad fiscal y sobre las reglas que disciplinan el manejo de las políticas macroeconómicas se encuentra transitando por otros andariveles. Al tiempo que los gobiernos están abocados a diseñar respuestas fiscales efectivas para contrarrestar el impacto económico y social de la crisis del Covid-19, han cobrando vigor diversos planteamientos acerca de la necesidad de revisar las reglas previamente establecidas para garantizar la disciplina fiscal. 

La crisis ha revelado las debilidades de muchas de las reglas fiscales existentes y numerosos expertos han subrayado la necesidad de aprovechar la oportunidad para fortalecer la gobernanza de las políticas fiscales. En este marco, han ido ganando espacio varias propuestas orientadas a introducir ajustes que hagan más flexibles, operativas, ejecutables y creíbles a las reglas fiscales que se aplican en muchos países [2]. En efecto, las urgencias derivadas de la crisis económica del Covid-19 han llevado a revisar las denominadas cláusulas de escape e introducir ajustes relacionados con las condiciones en que las mismas pueden ser invocadas, aportando elementos relativos a la duración de los periodos de excepción y la forma en que debería procesarse el retorno a las reglas [3]. Los planteos apuntan a la necesidad de ampliar la flexibilidad de las reglas fiscales para poder responder eficazmente a shocks recesivos como los que están enfrentando la mayoría de las economías.

El debate entre los expertos internacionales ha estado dirigido, también, a señalar las dificultades que presenta la estimación de algunos indicadores clave para la RFE como son la posición cíclica y a la determinación del crecimiento potencial de las economías. Esta línea argumental subraya que a través de la aplicación de reglas fiscales como las que se comienzan a aplicar en nuestro país podría promoverse un círculo vicioso de retroalimentación recesiva, en la medida en que las reglas promoverían acciones tempranas de consolidación fiscal que, en las actuales circunstancias, socavarían las posibilidades de lograr una rápida recuperación económica

Téngase en cuenta que la calidad técnica de los procedimientos aplicados determina la pertinencia del ajuste cíclico del resultado fiscal, pilar básico del carácter estabilizador que pretenden aportar la reglas fiscales basadas en el RFE (véase, [4], [5], [6], [7]). El problema metodológico planteado es que ni el producto potencial, ni la brecha de producto, son variables observables, en el sentido de que no provienen directamente de las estadísticas. Ambos indicadores surgen de la aplicación de procedimientos estadístico-econométricos relativamente complejos. Las dificultades para estimar estos componentes se ven exacerbadas por la magnitud de los efectos de la crisis y por la gran incertidumbre imperante [8]. Los eventuales errores que se cometan en la estimación de esos componentes inobservables, pueden llevar a una política fiscal inadecuada –procíclica y desestabilizadora- que termine postergando la recuperación y afecte negativamente las perspectivas de crecimiento económico para los próximos años.

En nuestro país, la conducción económica parece ir a contracorriente de este debate, académico y entre expertos, acerca de la inadecuación de las reglas de balance estructural para hacer frente a los desafíos de la gestión macroeconómica en tiempos de pandemia. Los argumentos contenidos en los informes oficiales pasan por alto que la mayoría de los países que cuentan con reglas de este tipo, se encuentran discutiendo su flexibilización y el perfeccionamiento de las cláusulas de escape indispensables para hacer frente a situaciones excepcionales como las que se están enfrentando en la actualidad. 

Ni en la propuesta contenida en la LUC, ni en los lineamientos metodológicos expuestos en la exposición de motivos de la Ley de Presupuesto vigente hacen referencia explícita a las cuestiones de fondo planteadas en el debate a nivel internacional ni tienen en cuenta la oportunidad del establecimiento de esta clase de reglas.

Por el contrario, se establece una meta indicativa del RFE que convergería a un déficit de 2,5% del PBI en 2024, en el marco de un crecimiento del PIB potencial del 2,3% anual, guarismo que se considera fijo. La predeterminación del crecimiento potencial deja de lado toda consideración acerca de los efectos dinámicos de la política fiscal como palanca fundamental para apoyar la reactivación, lo que resulta particularmente preocupante en un contexto de crisis como el que está enfrentando la economía uruguaya en la actualidad.

Más aún, ante la profundidad de la crisis que afecta a nuestro país, el uso de los instrumentos fiscales por parte de las autoridades económicas ha sido tímido, según consignan los estudios comparados de diversos organismos internacionales. En la comparación regional, las estimaciones divulgadas por CEPAL muestran que el impulso fiscal en nuestro país habría sido considerablemente inferior al realizado en la región. Mientras que en Argentina, Brasil y Paraguay el impulso fiscal adicional se ubicó entre 3,9 y 4,6 puntos porcentuales del PIB, en Uruguay el costo fiscal de las medidas discrecionales adoptadas por el gobierno en 2020 se ubicó algo por debajo de un punto porcentual del PIB. La contracara de la respuesta fiscal, como se consigna en el Informe de CINVE de abril 2021, es que la reactivación de la economía uruguaya a la fecha ha sido la menor entre los países del MERCOSUR.

La debilidad de la respuesta fiscal resultante opera como limitante de la reactivación y no evita nuevas caídas de la actividad económica. Factores exógenos, como los buenos precios internacionales, la concreción de nuevas inversiones y el comienzo de la actividad ligadas a UPM podrán contrarrestar, al menos parcialmente, estos efectos, pero ello no invalida los argumentos que cuestionan la pertinencia de la implementación de una regla fiscal de este tipo en circunstancias tan críticas como las que se están enfrentando en nuestro país.

Desde una perspectiva que ubique la mirada más allá del corto plazo, habría que tener en cuenta que la persistencia en el tiempo de la situación recesiva y la debilidad de la recuperación de la economía podrían comprometer el crecimiento económico potencial, indicador clave del propio RFE. En última instancia, ello impactaría negativamente sobre la sostenibilidad de la deuda pública en el largo plazo, objetivo último de la adopción de acciones 

El vínculo existente entre una débil respuesta fiscal a corto plazo y el posible deterioro de las perspectivas de crecimiento a largo plazo, debería servir como voz de alerta que aliente un debate más profundo acerca de qué tipo de institucionalidad contribuiría a fortalecer el manejo de la política fiscal. Este es un desafío que no debería postergarse.

(*) Investigadora de Cinve y de la FCEA-UdelaR. Doctora en Economía por la UdelaR.

(**) Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy. Agradezco los valiosos comentarios de Adrián Fernández, Fernando Lorenzo y Gonzalo Zunino.