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Los parches a la seguridad social

Régimen mixto en 1996 buscó dar sostenibilidad, pero luego se aprobaron leyes que hoy exigen cada vez más recursos del Estado

9 de julio de 2017 5:00 hs

Por  Martín Tocar

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El Observador

Lejos de dar por cerrado el tema, la solución al problema de los cincuentones anunciada por Tabaré Vázquez no hizo más que abrir la puerta a otros reclamos y reabrió el debate en torno a la sostenibilidad del sistema previsional y, sobre todo, sembró dudas sobre quién lo paga.

No hay país en el mundo que le escape a este debate, que tiene su raíz en el envejecimiento de la población y la baja tasa de fecundidad. El resultado es que cada vez hay menos trabajadores para solventar las jubilaciones de los más viejos, que cada vez son más. Ante ese panorama, en las últimas décadas Uruguay combinó sucesivas reformas que buscaron poner freno al déficit pero que a la vez facilitaron el acceso a las jubilaciones, en busca de un difícil equilibrio entre ajustes y beneficios.

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La madre de todas las reformas

Hablar de jubilaciones en Uruguay remite inexorablemente al año 1995, cuando se aprobó la reforma principal del sistema previsional. Hasta ese entonces, las jubilaciones de los pasivos eran enteramente financiadas por los activos, a través de sus aportes al Banco de Previsión Social (BPS), que recibía el total de los aportes.

La ley 16.713 introdujo un régimen mixto que mantuvo una parte del pilar solidario, pero agregó un componente de ahorro individual obligatorio para todos los salarios que superaran los $ 5.000 de ese entonces (unos $ 40 mil a niveles actuales). Si bien hay un consenso bastante extendido en cuanto a la necesidad de aquella reforma, sus efectos e imperfecciones llevaron a echar mano a otras reformas.

Flexibilizaciones


La primera de ellas llegó en 2008. Como resultado del Diálogo Social sobre Seguridad Social iniciado en 2005 –que involucró al gobierno, trabajadores y empresarios–, se aprobó por unanimidad de todos los partidos la ley de flexibilización del acceso a las jubilaciones.

La reforma buscaba subsanar ciertos escollos que había fijado la reforma de 1995 para poder acceder a una jubilación. Según Álvaro Forteza, economista especializado en seguridad social, "las condiciones de jubilación en Uruguay se habían endurecido muchísimo" en 1995, cuando se pasó de 30 a 35 años de aportes requeridos para llegar a la jubilación. Estudios académicos comprobaron que a trabajadores de bajos ingresos se les hacía bastante difícil configurar causal jubilatoria y la crisis del 2002 había agravado la situación.


Por eso, se volvió a bajar a 30 los años de servicio mínimos y se flexibilizaron otras formas de acceso como la jubilación por edad avanzada, por incapacidad o por subsidios al desempleo (ver apunte). Si bien la reforma se debatió a fuego lento en el Diálogo Social, la votación en el Parlamento fue a contrarreloj. "Dado que este proyecto de ley ya fue estudiado y aprobado en la Cámara de Representantes, propongo que lo votemos tal cual viene, suprimiendo la lectura y realizando la votación de su articulado en bloque", dijo el senador del Frente Amplio Víctor Vaillant, presidente de la Comisión de Asuntos Laborales, inmediatamente antes de que los cuatro integrantes votaran el texto que luego sería aprobado por unanimidad en ambas cámaras. Era octubre de 2008 y en noviembre vencía el plazo constitucional para aprobar reformas a la jubilación, por la proximidad con las elecciones de 2009.

"Si para resarcir a 30.000 personas el agujero es de US$ 2.600 millones, imaginate lo que hubiera sido sin la reforma", dijo Luis Costa de República AFAP.

Nueve años después, los efectos de esta ley volvieron al centro del debate político, a instancias de la presentación de la Rendición de Cuentas, en la que figura un aumento anual de US$ 100 millones en las transferencias al BPS. Cuando se aprobó la reforma, el BPS previó que las jubilaciones aumentaran en 37 mil, pero lo hicieron casi el triple (103 mil). Ese error de estimación le costó al contribuyente un aumento de las transferencias al BPS de US$ 330 millones hasta 2016, según el MEF.

Forteza considera que no está claro si el aumento apabullante de las altas jubilatorias es efecto de la ley. Lo que sí esta claro, sostuvo, es que "el aumento que se produjo en la cantidad de altas fue mayor y sobre todo más duradero de lo esperado".

Según Elvira Domínguez, representante de los empresarios en el Directorio del BPS, "cuando se tomó esa decisión se trabajó sobre la base de que iban a duplicarse las altas por tres años y después volverían a la normalidad". Entre 2008 y 2016, la cantidad de jubilaciones pagadas aumentó 23%.
Domínguez no se atreve a decir con certeza que la explosión de altas jubilatorias sea enteramente producto de esa ley, pero sí señala como preocupante el crecimiento de jubilaciones por incapacidad. En ese sentido, afirmó que la ley de flexibilización incluyó una "normativa perversa" que "alienta a que se busque de cualquier manera una jubilación por esa causal". Es que mientras que por la causal común la tasa de reemplazo (el porcentaje de su ingreso base que cobra al momento retiro) es del 45%, en el régimen de invalidez trepa el 65%. Más que errores en el control, existen problemas en la normativa, añadió.

Cincuentones resarcidos


Las reclamos se empezaron a escuchar hace menos de dos años, cuando los primeros trabajadores del régimen mixto se acercaron a su fecha de retiro. Al hacer los cálculos, algunos de ellos –menores de 40 años a abril de 1996 que fueron forzados a ingresar al régimen de AFAP– se percataron de que percibirían jubilaciones sensiblemente menores a las de compañeros de similar historia laboral pero unos años o meses mayores. Surgió un término para denominarlos: "cincuentones".
Los insistentes reclamos de estos trabajadores dieron sus frutos. El pasado 26 de junio el presidente Tabaré Vázquez les comunicó cara a cara que el gobierno elaboraría una ley para que tuvieran la posibilidad de volver al régimen de transición. Al proyecto, a cargo de las carteras de Trabajo y Economía, aún le restan algunos detalles, explicó este jueves el ministro de Trabajo y Seguridad Social, Ernesto Murro.

Entre esos detalles que faltan calibrar es ver qué pasará con los perjudicados que ya se jubilaron. "Estamos esperando a ver qué solución van a dar", dijo a El Observador Hoenir Sarthou, abogado representante de algunos cincuentones jubilados que planeaban presentar demandas por reparación al Estado. Esos recursos"están prontos", dijo Sarthou, pero no los presentaron a la espera de que se los incluya en el proyecto de ley.

Pero las idas y vueltas no terminan ahí. Según Luis Costa, presidente de República AFAP, al momento de comparar lo que hubieran recibido por el régimen de transición, muchos cincuentones –especialmente los de mayores ingresos– van a decidir no cambiar. "Todas las personas que hayan recibido remuneraciones mayores a $ 140 mil cuando se presenten a buscar asesoramiento, el BPS les va a calcular la deuda por aportes no realizados".

Costa se refiere a los salarios por encima del tercer nivel previsto por la ley 16.713. Allí se fijó que los que percibieran menos de $ 5.000 mil de la época no estarían obligados a aportar por AFAP. Sí lo estarían los que percibieran sueldos entre $ 5.000 y $ 15 mil (entre unos $ 40 mil y
$ 148 mil actuales), pero por arriba de ese máximo, no se realizarían aportes.

Para visualizar mejor la situación basta poner como ejemplo a un "cincuentón" que ganó en promedio por encima de $ 148 mil. De acuerdo a la ley 16.342, aportó mensualmente al BPS por el 15% de $ 40 mil (primera franja) y 15% de los $ 108 mil (segunda franja) se destinaron a su cuenta de ahorro individual. Si pasara a aportar enteramente al pilar solidario, retroactivamente debería volcar el 15% de todo su sueldo al BPS. Es decir, lo que superó los $ 148 mil de su sueldo, por lo que no realizó aportes, generaron un adeudo con el BPS que deberá ser saldado.

"Eso va a hacer que muchos decidan no cambiar, porque lo que van a percibir de más por régimen de transición no compensa el endeudamiento que generan", explica Costa.

Algo así ya sucedió en 2013 con la ley 19.162. En ese entonces se les permitió a los trabajadores que tenían más de 40 años en 1996 y habían pasado voluntariamente al régimen mixto, volver al régimen de transición. La gran mayoría, al hacer las cuentas, se quedó en la AFAP, dijo Costa. "Se presentaron unas 60 mil personas y solo el 25% se cambió", recuerda el presidente de República AFAP.
Sarthou desconfía de esas cifras y presiente que puede haber más perjudicados. "Las AFAP andan tirando cifras al voleo. La única forma de saber es comparar caso a caso", señaló.

Pateando para adelante

El proyecto de ley que subsanará la situación de los "cincuentones" no será ni el primero ni el último en la larga lista de reformas a la seguridad social. Para Forteza, un problema del que se habla poco es el de las bajísimas jubilaciones que obtendrán los trabajadores de menores ingresos. "En los sistemas contributivos si en tu etapa de actividad tenés muy bajos ingresos, y solo una parte del tiempo lo obtenés en mercado formal, naturalmente que en momento de retiro jubilación va a ser muy pobre", afirmó, y aclaró que no es un problema de diseño, es decir, si es un sistema de ahorro o de reparto. En cambio, explicó, tiene que ver con la diferencia entre sistemas contributivos y los no contributivos, que no están financiados por la contribución del propio individuo, sino que se financia de otras áreas del Estado.

"Si uno en el momento que tiene derecho a jubilarse no lo hace y sigue postergando el retiro, pierde plata", aseguró Forteza.

Ese sistema se aplica de manera focalizada, como en las pensiones por vejez, pero, según Forteza, "es impensable" extenderlo universalmente, porque es muy caro. De todos modos,"es muy probable que el sistema de tipo contributivo termine dejando a mucha gente en condiciones suficientemente malas como para que termine siendo necesario complementarlo con pensiones no contributivas", afirmó el economista, quien agregó que en los próximos años probablemente aparezcan demandas en esa dirección.

Edad de retiro

A la sombra del debate en torno a las jubilaciones siempre asoma la posibilidad de subir la edad de retiro, una medida que pocos quisieran tomar, pero algunos ven impostergable. En la academia, la postura más consensuada es que hay que empezar por incentivos adecuados a postergar la edad de retiro. Hacia ese lado se apuntó con la reforma de 1995, que aumentó considerablemente los incentivos, pero los efectos han sido "más bien pequeños", opina Forteza, y agrega que –aunque lo castiga menos que antes– postergar la jubilación sale caro.

Entre los incentivos está el aumento pronunciado de la tasa de reemplazo a medida que se superan los años de edad y de servicio mínimos.

Además, el pilar de ahorro individual es mucho más sensible a la edad de retiro y cuando uno se retira más tarde gana más por unidad de tiempo. Sin embargo, "la pérdida de meses cobrados por postergar la jubilación es mucho mayor que la ganancia que se obtiene por el aumento de la tasa de reemplazo", explica el economista. "Se llama impuesto implícito a seguir trabajando". Lo primero que habría que hacer, afirma, es mejorar los datos. Para sus últimos estudios, Forteza solo pudo contar con información hasta 2004, y ni siquiera completos. "Mi sospecha es que no encontramos ningún efecto porque los datos que teníamos eran muy malos", concluyó.

Ley de flexibilización de 2008

  • Los que se jubilan con 60 años y 35 de servicio siguen teniendo una tasa de reemplazo del 50%, pero se habilita la jubilación con 30 años de servicio, a una tasa del 45%.
  • -Se elimina la exigencia de actividad en los seis meses inmediatamente previos a la incapacidad.
  • Por edad avanzada pueden jubilarse con 65 años, requiriéndose por cada año de edad menor a 70, dos años más de servicio que los 15 que se exigían para configurar la causal. De esta forma, se puede acceder con 70 años y 15 de servicios, o con 69 y 17, o 68 y 19, o 67 y 21, o 66 y 23 o 65 y 25.
  • Se establece el subsidio especial por desempleo, para personas con 58 o más años de edad y con 28 o más años de servicio, que hayan permanecido en situación de desocupación forzosa por al menos un año. El beneficio es por dos años como máximo.
  • Se pasa a computar a las mujeres un año adicional de servicios "por cada hijo con un máximo de 5 años adicionales.

Cronología

1989  Por plebiscito se aprobó la reforma constitucional que aseguró incrementos en las jubilaciones atadas al Índice Medio de Salarios. La propuesta –impulsada por la mayoría de los principales líderes político–contó con el apoyo del 72,5% de los votantes.

1995  Se aprobó la ley 16.713 que creó el régimen mixto. A partir de 1996, los menores de 40 años que ganaban más del equivalente a unos $ 40.000 actuales fueron obligados a pasarse al nuevo sistema.

2008 Se aprobó la ley 18.395 de "flexibilización de las condiciones de acceso a la jubilación". Se bajó la edad mínima de servicios de 35 a 30 años y se bajaron los requerimientos para la jubilación por incapacidad.

2013  La ley 19.162 permitió a los trabajadores que tenían más de 40 años en 1996 y aun así se afiliaron voluntariamente a una AFAP, retornar al régimen de transición.

2017  El Poder Ejecutivo anunció que a mediados de julio presentará un proyecto de ley para resarcir a los cincuentones, un grupo estimado de 30 mil personas perjudicadas por el cambio de régimen en 1996.


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