LUC: la discusión “urgente” que se estiró más de dos años y el país que asomará el 28 de marzo

El próximo 27 de marzo, los uruguayos pondrán un cierre al largo debate cuando decidan por la continuidad o la derogación de 135 artículos del buque insignia del gobierno de Luis Lacalle Pou y pacto fundacional de la coalición multicolor integrada por el Partido Nacional, el Partido Colorado, Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente. 

La instancia electoral, impulsada por una alianza entre el movimiento sindical y el Frente Amplio, procuró imponer una discusión más a fondo respecto a una serie cambios que, si bien formaban parte del núcleo programático planteado por los partidos de la coalición a lo largo de la campaña electoral, la izquierda entiende que no fueron debatidos en tiempo y forma en el Parlamento.

Pero en los hechos, la compleja votación que se reducirá a una opción binaria –Sí o No a la derogación de los artículos– supondrá, por su simbolismo, un plebiscito a la gestión del gobierno, por lo que el impacto del resultado del referéndum inevitablemente trasciende la suerte de cada uno de los artículos impugnados.

Una victoria del Sí, que sería una relativa sorpresa pero tampoco puede descartarse, implicaría un golpe al mentón del gobierno, pues pondría en entredicho la legitimidad de la mayoría parlamentaria obtenida por la coalición en octubre de 2019, que en definitiva fue la que aprobó la LUC.

Una victoria del No por una diferencia similar a la del balotaje, si bien relativizará en parte esa correlación de fuerzas en el Parlamento, será un respaldo importante para el gobierno, de Lacalle Pou, que a dos años de iniciado su mandato y con crisis internacionales que condicionaron sus planes, podrá presumir de haber mantenido el respaldo popular a su gestión y a la coalición, plebiscitada inicialmente en noviembre de 2019.

Si la papeleta del Sí se situara varios puntos debajo del porcentaje que obtuvo el Frente Amplio en el balotaje, la elección implicará una rotulante victoria para el oficialismo y pondrá a la izquierda otra vez contra las cuerdas.

El periplo: del “reloj suizo” al “programa oculto” 

Contrario a lo que podría sugerir su nombre, resumir el periplo de la ley de urgente consideración obliga a remontarse al menos cinco años hacia atrás. 

En 2017, cuando ya se enfrentaba a una de las clásicas preguntas de toda campaña electoral –cuál sería el primer gran proyecto en caso de ser presidente–, el entonces senador Luis Lacalle Pou apuntaba que tenía en mente una gran “ley ómnibus” que antecedería al presupuesto y abarcaría los grandes capítulos de su programa de gobierno.

Entrevistado en diciembre de ese año por Montevideo Portal, Lacalle se extendió en su idea de una ley de urgente consideración cuyos temas estuvieran claros “antes del balotaje”, fueran ratificados por las urnas, y luego votados “tipo reloj suizo” en el primer año del gobierno.

“Hay que tener claras (las propuestas) antes del balotaje. En parte, porque hay que proponérselas a la gente para que te vote, y por otro lado porque si ganamos, vamos a asumir después de 15 años de un partido político con mayoría absoluta y la oposición ñata contra el vidrio. Y asume y tiene casi un año sin presupuesto propio. Hay que hacer cambios profundos y sin un presupuesto propio. ¿La idea cuál es? Conseguir una mayoría en las cámaras, que esa mayoría refleje el Poder Ejecutivo, me gustaría un Ejecutivo con la mayor cantidad de líderes políticos posibles, para que tengan resolución y no tener que ir a consultar a su partido y volver para atrás, pero todos volcados a un texto legal que será un proyecto de ley de urgente consideración. Y ahí, tipo reloj suizo, será un proyecto de ley con muchas áreas, muchos ámbitos, que marcará los primeros 100 días de gobierno”, afirmó en aquel entonces.

¿Hasta qué punto el referéndum llevó a un mayor conocimiento general de la LUC, y hasta qué punto la discusión se concentró en sectores de la opinión pública muy politizados y que por lo tanto ya tenían cierta opinión formada? Ignacio Zuasnabar, director de Opinión Pública de Equipos Consultores, dijo que "los ruidos fueron más la excepción que la regla, y efectivamente hubo un proceso de difusión y conocimiento mucho más profundo de lo que había". 

En 2018, el líder nacionalista contó a El País cómo sus técnicos ya estaban trabajando en el asunto: “Hemos conformado un gran archivo en nuestras computadoras donde ponemos los elementos que va a tener esa ley de urgencia. Va todo lo que se modificará. No va a ser una ley corta. Si no somos capaces de hacer en los primeros días una ley de urgente consideración que tiene plazos perentorios de aprobación, el primer año lo perdiste”.

Detrás de la idea de Lacalle de recurrir al mecanismo de urgente consideración, previsto en el artículo 168 de la Constitución, podían distinguirse motivaciones de orden político, estratégico y filosófico.

En lo político, respondía a la intención de dar un golpe de timón –y también de efecto– en los grandes asuntos de Estado tras 15 años de Frente Amplio en el poder. En lo estratégico, a una búsqueda de aprovechar el primer impulso de sus mayorías parlamentarias antes de los primeros desgastes entre los partidos que conformaran la coalición de gobierno. Desde lo filosófico, el instrumento se vinculaba al sentido de la urgencia tan propio de los blancos cada vez que fueron llamados a gobernar, y que prioriza la acción decidida por sobre los grandes asambleísmos o las deliberaciones que se extienden indefinidamente.

Tras vencer en la interna nacionalista, Lacalle Pou dio varias vueltas al país hablando de sus propuestas programáticas y su voluntad de plasmarlas inicialmente a través de una ley de ese tipo. En cada uno de los pueblos, el candidato blanco solía llevar bajo el brazo los programas de gobiernos de los demás partidos opositores al Frente Amplio, y mostraba los fragmentos subrayados en cada uno de ellos como símbolo de un espacio común “multicolor” que indefectiblemente se uniría después de octubre en una coalición para gobernar.

Aunque ya eran conscientes de que una ley de urgente consideración debería ser negociada con sus socios antes y después del balotaje, en el equipo de Lacalle aprovechó esos meses para avanzar en borradores de los temas a incluir en la ley ómnibus, e incluyó allí algunos asuntos que luego quedarían por el camino por falta de respaldo, como la liberalización de la importación de combustible. 

En agosto de 2019, una nota de El Observador informaba acerca de doce puntos clave del proyecto de Lacalle Pou, que tenía al hoy prosecretario de Presidencia Rodrigo Ferrés como encargado de su redacción y diseño. En ese entonces, Ferrés contó que el borrador incluía, además de la gradual desregulación de la importación de combustible, otros asuntos como la presunción de legítima defensa para la Policía, la eliminación de la "bancarización obligatoria", la ley de derribos, la reestructura del Mides, la creación de una Agencia de Monitoreo de Políticas Públicas y la convocatoria a un grupo de expertos para elaborar una reforma de la seguridad social. 

Un mes después, en el Frente Amplio aparecieron los primeros indicios de que la LUC sería un tema de fuerte debate político, no solo por su contenido sino por cuestiones de forma. 

El Partido Socialista fue el primer sector en apuntar sus dardos contra la iniciativa de Lacalle Pou: en setiembre, el histórico partido, ya para entonces conducido por Gonzalo Civila, planteó que el uso de la urgente consideración para tantos temas era "inconstitucional" y argumentó que la norma representaba la imposición de un "programa oculto", un concepto que rápidamente permeó en el discurso de toda la izquierda.

Impulsada entre otras cosas para motivar una "mejor discusión", la agenda de la campaña estuvo ocupada a veces por polémicas estériles como los colores de las papeletas, el uso de la Pantera Rosa, noticias sobre quién se animaba o no a debatir, la utilización de una cadena nacional o una conferencia de prensa, el orden de cada uno de los mensajes y hasta los efectos del voto en blanco o anulado.

A pesar de los anuncios de Lacalle Pou y su equipo sobre la LUC, desde ese momento la izquierda argumentó que la urgente consideración no era un mecanismo pensado para aplicar a leyes ómnibus con un sinnúmero de artículos y temáticas, y planteó que los escuetos plazos perentorios –algo menores a los que se prevé para las rendiciones de cuentas– conspirarían contra una adecuada y balanceada discusión de cada uno de los asuntos.  

También en setiembre, el expresidente José Mujica aprovechó el debate que empezaba a levantar polvareda para lanzar una chicana al entonces candidato blanco. “Y el otro dice por ahí, vamos a mandar una ley de urgencia, pero las leyes de urgencia son un recurso que tiene el Poder Ejecutivo. Por más parlamentario que seas no podés mandar una ley de urgencia, ubicate, ubicate y no digas pavadas, ¿o pensás salir presidente?”, dijo en un acto junto al candidato frenteamplista Daniel Martínez.

En octubre, el Frente Amplio sufrió un revolcón electoral que lo redujo al 39% de los votos. Sumados, el Partido Nacional, el Partido Colorado, Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente obtuvieron 17 de 30 bancas en el Senado y 56 de las 99 en Diputados.

El Compromiso por el país, firmado por los cinco partidos antes del balotaje, dio origen a la coalición multicolor y sentó las bases programáticas comunes, que meses después se plasmarían a través del proyecto de la Ley de Urgente Consideración. El balotaje, que entre otras cosas sometió a consulta popular el programa de la coalición multicolor recién creada, redujo sensiblemente la distancia entre los dos bloques políticos, pero consagró a Luis Lacalle Pou como presidente con una amplia mayoría parlamentaria. 

El debate recién comenzaba.

La ley y el referéndum

Ya como presidente electo, Lacalle Pou se concentró primero en el armado de su elenco de gobierno y luego se dedicó a terminar de compaginar el borrador del texto de la Ley de Urgente Consideración, que difundió públicamente a fines de enero de 2020.

Ese primer anteproyecto tomaba en cuenta coincidencias programáticas con los socios de su gobierno, pero incluía también propuestas y reivindicaciones del programa nacionalista, como la libre importación de combustible o los cambios a la ley de medios, que luego quedaron por el camino.

En paralelo a la negociación que ese texto disparó con el resto de los partidos de la coalición, tanto el Frente Amplio como el PIT-CNT salieron a confrontar nuevamente con la iniciativa, y empezó a asomar incluso la posibilidad de un referéndum en el horizonte. El entonces secretario general de la central sindical, Marcelo Abdala, dijo por esos días en conferencia de prensa que el PIT-CNT se sentaría a analizar una amplia serie de medidas, que incluían "convocar movilizaciones, pensar en la declaración de inconstitucionalidad o directamente ir a referéndum en que nuestro pueblo pueda decidir si está bien o mal esa herramienta".

El proyecto de ley, que en principio se iba a enviar en las primeras semanas del gobierno, quedó en suspenso por la aparición de una protagonista inesperada que dio vuelta los planes de la nueva administración. La pandemia cambió dramáticamente el foco de la atención de la ciudadanía y de los esfuerzos del sistema político, pero a las pocas semanas –comienzos de abril– el ministro del Interior Jorge Larrañaga reclamó públicamente retomar los planes de discutir la LUC y para fines de ese mes el proyecto del Poder Ejecutivo había ingresado al Parlamento. 

La discusión en el Poder Legislativo fue frenética y maratónica. Una comisión especial para el tratamiento de la ley trabajó prácticamente sin descanso, recibiendo delegaciones de cada organismo estatal y también organizaciones de la sociedad civil que concurrieron a hacer sus planteos. 

La negociación parlamentaria se concentró en la coalición de gobierno, que dejó afuera algunos capítulos que no reunían las mayorías, pero también involucró al Frente Amplio, que bajo una premisa de "reducción de daños" terminó siendo corredactor de varios artículos y apoyó con su voto una parte no menor de la ley.

Tras su promulgación, las organizaciones sindicales traccionaron la idea de someter el texto a referéndum. El sindicato de Ancap (Fancap) fue de los primeros en pronunciarse a favor del llamado a una consulta popular. Otros sindicatos se fueron sumando a la iniciativa, más allá de algunas dudas en referentes del PIT-CNT y del Frente Amplio, que por lo bajo apuntaban a la dificultad de una campaña de recolección de firmas en plena pandemia, y en un contexto de alta popularidad del gobierno de Lacalle Pou. 

Finalmente, la Intersocial se decidió a impulsar un referéndum y el Frente Amplio luego adhirió a esa iniciativa, no sin diferencias internas. 

Tras una negociación respecto a qué artículos derogar, los movimientos sociales y la coalición de izquierda acordar trabajar para tumbar 135 artículos que incluían algunos incluso votados por el Frente Amplio en el Parlamento, como los concernientes al mecanismo de fijación de tarifas de combustible. 

Durante meses, la baja convocatoria de la recolección de firmas hizo dudar a más de uno en la izquierda de las chances de éxito. Sin embargo, un importante tirón final de la militancia llevó a que, contra el pronóstico de propios y ajenos, los impulsores del referéndum recolectaran más de 800 mil firmas. El logro de la oposición removió el tablero político y torció los planes del gobierno de Lacalle Pou. 

La campaña, la intención de una "mejor discusión" y los indecisos

Recién salido de lo peor de la pandemia, el país entró desde fines de 2021 en una nueva temporada de campaña electoral, que obligó al gobierno –contra su propio discurso– a dejar en suspenso grandes reformas previstas en su agenda, como la de la seguridad social o la escala salarial de los funcionarios públicos, entre otras.

La campaña también llevó al gobierno a ser especialmente sensible en la aplicación de algunas de las reformas dispuestas por la LUC, como la fijación de las tarifas de combustibles o la portabilidad numérica. Respecto al primer asunto, ante una presión al alza del crudo, el Ejecutivo apeló –por fuera de lo previsto inicialmente en la fórmula de cálculo de LUC– a "ganancias extraordinarias" de Ancap para evitar o amortiguar las subas mensuales. 

Al mismo tiempo, la zafra electoral motivó a salir a la cancha a referentes de cada partido con distintas ambiciones rumbo a 2024. Por el Partido Nacional, tanto el secretario de Presidencia Álvaro Delgado, la vicepresidenta Beatriz Argimón, el ministro de Defensa Javier García, la presidenta de la departamental Laura Raffo y el senador Jorge Gandini se lanzaron a la defensa de la ley pero también cosecharon una mayor exposición y visibilidad en todo el país. En Cabildo Abierto, Guido Manini Ríos procuró mostrarse como un portavoz válido de toda la coalición de gobierno, mientras que el ministro de Salud Pública, Daniel Salinas, tuvo su primeras pruebas como dirigente político en actividades proselitistas. 

Del lado de la oposición, la campaña de recolección de firmas posicionó a Fernando Pereira como líder de la izquierda, y lo catapultó a la Presidencia del Frente Amplio, desde donde también se ha consolidado como una figura de relevancia. 

Aunque la campaña y la amplia difusión de cada capítulo de la ley llevó a un mayor conocimiento de las innovaciones legales contenidas en la LUC, el debate también alcanzó por momentos ciertos niveles de saturación y de ridículo. 

Impulsada entre otras cosas para motivar una "mejor discusión", la agenda de la campaña estuvo ocupada a veces por polémicas estériles como los colores de las papeletas, el uso de la Pantera Rosa, noticias sobre quién se animaba o no a debatir, la utilización de una cadena nacional o una conferencia de prensa, el orden de cada uno de los mensajes y hasta los efectos del voto en blanco o anulado. 

¿Hasta qué punto el referéndum llevó entonces a un mayor conocimiento general de la LUC, y hasta qué punto la discusión se concentró en sectores de la opinión pública muy politizados y que por lo tanto ya tenían cierta opinión formada?

Para el sociólogo Ignacio Zuasnabar, director de Opinión Pública de Equipos Consultores, "los ruidos fueron más la excepción que la regla, y efectivamente hubo un proceso de difusión y conocimiento mucho más profundo de lo que había". 

"Durante el 2020, con la sociedad centrada en la pandemia, el nivel de atención que se había prestado a este tema había sido muy bajo. Esto no necesariamente fue porque la ley no fuera debatida en el Parlamento, en plazos que se discutirá si son cortos o no, y los medios también lo tomaron como parte de su agenda. Pero la gente estaba interesada en otras cosas. Este proceso de impugnación, sobre todo después de alcanzadas las firmas, inició un largo, desordenado, pero al final creo que útil proceso de información. Buena parte del público hoy tiene mucha más información sólida sobre los argumentos a favor y en contra de la ley y los artículos", argumentó Zuasnabar. 

Eso "no quita", agregó, "que haya una parte de la población que haya quedado por fuera, más por desinterés propio, porque las encuestas muestran que hay una parte del público que considera que este tema no es relevante".

Ese núcleo de desinteresados, que explica el alto nivel de indecisión (de entre 20% y 28% según las diferentes consultoras de opinión pública) no parece propenso a definir en función de discusiones y ponderaciones sofisticadas sobre los efectos de cada artículo, pero tendrá un rol preponderante en el resultado del 27 de marzo. 

Si bien el oficialismo cuenta con cierta ventaja por el perfil de esos indecisos (dos tercios son del interior, la mitad apoya la gestión de Lacalle Pou y parecen mostrar un sesgo hacia el gobierno), los expertos en opinión pública han señalado que es difícil predecir qué factor incidirá en su voto dentro de una semana. El escenario está abierto.