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Segundo round: gobierno deberá buscar nueva estrategia para combatir la pobreza

Los programas aplicados por el gobierno fueron efectivos para reducir la pobreza monetaria pero son más lentos en otras dimensiones

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20 de mayo de 2018 a las 05:00

Las políticas sociales aplicadas por el Frente Amplio fueron efectivas para reducir la pobreza monetaria. Cualquier análisis más o menos riguroso que mida la pobreza en función de los ingresos no deja otra conclusión. Sin embargo, el director nacional de Policía, Mario Layera, señaló en entrevista con El Observador que existe un grupo de personas a las que el Estado no les llega, y generan bolsones de marginalidad que son caldo de cultivo para la delincuencia. "Es un individuo totalmente por fuera del sistema", dijo, y puso en cuestión el rol del Estado y de los planes sociales para alcanzar a esos segmentos excluidos.

Es que, según expertos, las políticas sociales llegaron a un límite en el que se hace necesario una revisión. Lograron un primer objetivo pero deben instrumentarse cambios para llegar a un núcleo duro de la pobreza para el que, actualmente, la estrategia aplicada resulta estéril.

Eso se trasciende la pobreza monetaria y se refleja en la calidad de la vivienda, el acceso a servicios o logros educativos, en donde los avances no son tan contundentes. "La evolución es más lenta, lo que también es esperable porque el ingreso es la variable que reacciona más rápido, y los logros educativos es la dimensión que evoluciona más lento", dijo a El Observador Martín Leites, integrante del Departamento de Desigualdad y Pobreza del Instituto de Economía, y explicó que las inversiones educativas son las que demoran más en dar resultados. Desde el Mides, en tanto, prefirieron no dar declaraciones para esta nota.


A pesar de que la pobreza llegó a mínimos históricos, en Uruguay todavía tiene cara de niño. Cuando se mide la pobreza en esa franja etaria (menor de seis años), duplica al promedio general y alcanza el 17%. En Montevideo la realidad es incluso más dramática y uno de cada cuatro menores de 6 años es pobre. Entre los mayores de 65 años la pobreza apenas llega al 1%. Los hogares que están por encima de la línea de pobreza con ingresos equivalentes a una canasta básica y media, concentran hoy en Uruguay el 38% de los menores de 15 años y el 41% de los menores de dos años, según los datos que se desprenden de la Encuesta Continua de Hogares.

A fines del último año la canasta básica era de $ 29.101 en Montevideo para un hogar de dos personas y de $ 18.688 en el interior urbano del país. Para un hogar de cuatro integrantes, en tanto, esos montos trepan a $ 35.377 y $ 24.494, respectivamente, según los datos del INE.

Para el sociólogo Gustavo De Armas, consultor de Unicef en temas de primera infancia, esta infantilización de la pobreza tiene que ver con que las políticas todavía tienen un "sesgo proadulto".
Eso, cuando los datos indican que la población más vulnerable sigue siendo la primera infancia.


Uruguay destina 26% (era 20% en 2005) de su Producto Bruto Interno (PBI) al gasto público social (educación, salud, seguridad y asistencia social, vivienda y saneamiento, y gasto no convencional) y más de la mitad (51%) de ese gasto va para la seguridad social, según datos del Mides publicados en Reporte Uruguay 2017. Le siguen salud y educación con un 24,4% y 17,7%.

"La discusión tiene que ser sobre si es necesario un esfuerzo mayor destinado a la primera infancia", agregó De Armas. Más allá de un cambio de diseño, el sociólogo entiende que el foco debe estar en la magnitud y el alcance de las políticas que se implementan en la actualidad.

Leites, sin embargo, entiende que es necesario poner en práctica nuevos instrumentos porque las personas que todavía persisten en situación de pobreza tienen características especiales. "Se trata de un núcleo duro de la pobreza que no pudo aprovechar ni el ciclo de crecimiento económico ni la batería de medidas", explicó.

“Se trata de un núcleo duro de la pobreza que no pudo aprovechar ni el ciclo de crecimiento económico ni la batería de medidas”, explicó Leites

Si se toma un margen de 50% sobre la línea de pobreza, los números dicen que el 22% de la población vive en hogares que no alcanzan a superar esos ingresos. Se trata de personas que son vulnerables a cambios en la coyunturas económicas. Y ese es otro de los desafíos que vislumbra Leites: la población que logró salir de la pobreza en los últimos años pero todavía es vulnerable. El economista entiende que es necesario pensar instrumentos que permitan mantener a esa gente por encima del umbral de pobreza.

El sociólogo y asesor del Ministerio del Interior, Gustavo Leal, planteó una inquietud similar. "El enfoque de las políticas sociales que hizo bajar la pobreza de un 40% a un 8% fue el correcto, pero ahora pasamos de pantalla. Cuando pasas de pantalla tenés que cambiar", dijo a El Observador a principios de marzo.

Evaluaciones

El Instituto de Economía se ha dedicado a evaluar los distintos programas del Mides y si bien los resultados no son comparables entre sí, porque las políticas están dirigidas a distintos públicos y se evalúan de manera diferente, algunos han arrojado mejores resultados que otros.

Uruguay Crece Contigo, una política dirigida a la primera infancia (0 a 3 años) y a mujeres embarazadas tuvo resultados efectivos. "Eso lo podemos afirmar con relativa contundencia", dijo a El Observador el economista Gonzalo Salas también integrante del departamento de Desigualdad y Pobreza. El programa tuvo un fuerte impacto en el desarrollo nutricional de los niños e impactos menores en la asistencia a la educación preescolar.

388.000 menores de 18 años recibieron asignaciones familiares en 2017, según datos del BPS a los que accedió El Observador. Es la principal política de transferencia monetaria del gobierno.

El programa Jóvenes en Red, dirigido a jóvenes de entre 14 y 24 años sin ciclo básico terminado y desvinculados del mercado formal de trabajo, tuvo "indicios de algunos resultados positivos", dijo Salas.
Los jóvenes entre 14 a 18 años tuvieron cierto grado de revinculación con el sistema educativo pero el programa no fue exitoso entre los más grandes, según las evaluaciones en las que participó Salas. De todas formas, el estudio detectó que los jóvenes que participaban del programa lograban una mayor conciencia de la realidad en la que estaban. "Eso no era un objetivo directo del programa pero puede generar modificaciones a largo plazo", explicó.

El gobierno, entonces, se enfrenta al desafío de rediseñar algunos de sus planes sociales si es que quiere seguir celebrando cada vez que un nuevo número sobre pobreza se hace público.

Los logros

Los registros de pobreza e indigencia marcan mínimos históricos desde que comenzaron a existir números oficiales. El 7,9% de los uruguayos se encontraba en situación de pobreza en el promedio de 2017, según el INE, y la indigencia apenas llega al 0,1%. En el último año, 51.200 uruguayos empezaron a percibir ingresos que los colocan por encima de la línea que determina si tienen sus necesidades básicas satisfechas.

"Todos los análisis plantean que las políticas de transferencias de ingresos tuvieron una incidencia fuerte en reducir la pobreza monetaria", dijo Leites. El especialista aseguró que esos programas representaron un "shock de ingresos" en los hogares que permitió que superaran el umbral de pobreza. El Ministerio de Desarrollo Social aplica 17 programas de asistencia social, según la última Rendición de Cuentas de la cartera. Estos programas se suman a las asignaciones familiares y al Plan de Equidad que son entregados por el Banco de Previsión Social (BPS).

De Armas apuntó en el mismo sentido y destacó que las políticas dirigidas a los niños han tenido resultados positivos en los indicadores convencionales.

"Todas las evaluaciones muestran un impacto positivo cuando se compara la población beneficiaria con la que no recibió planes", explicó el sociólogo. Peso y talla en relación a la edad y la presencia de anemia son algunos de los indicadores que se miden y que tuvieron evoluciones favorables.

De todas formas, Leites señaló que las políticas sociales no pueden analizarse como el único componente de las causas de la reducción de la pobreza porque también hay que tener en cuenta el crecimiento de la economía, los Consejos de Salarios, el aumento del salario mínimo y el mercado de trabajo.

Los planes exitosos que quedaron por el camino

Las declaraciones del director nacional de Policía, Mario Layera, pusieron en tela de juicio el trabajo interinstitucional del Estado. “Está muy compartimentado”, dijo a El Observador el pasado fin de semana. Sin embargo, dos programas sociales que se jactaban de ser un buen ejemplo de trabajo en conjunto quedaron por el camino en este período de gobierno. El progrma Aulas Comunitarias, dirigido a jóvenes de entre 13 y 17 años que repitieron hasta tres veces primero de liceo o nunca ingresaron a Secundaria, dejará de funcionar este año.

En ese programa trabajan hasta 2017 el Mides, Secundaria y distintas ONG. Este año, al saber que el programa finalizaba, el Mides dejó de participar, dijo a En Perspectiva la excoordinadora del programa Alejandra Scafati. En el período de mayor expansión del programa hubo 26 aulas comunitarias, hoy solo quedan cinco.

El plan Siete Zonas es otro de los programas que había mostrado resultados positivos y que en este período se quedó sin recursos. Se logró una mejora en el acceso a los servicios, en la posibilidad de transitar por el espacio urbano, en el uso del tiempo libre y los servicios públicos, según el asesor del Ministerio del Interior, Gustavo Leal. Participaban el Mides, el Ministerio del Interior, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, entre otros organismos del Estado.

Las políticas sociales no llegan a la cárcel

El comisionado parlamentario para el seguimiento de la situación carcelaria, Juan Miguel Petit, asegura en su informe anual 2017 que las políticas sociales llegan en "cuentagotas" a las cárceles y que la construcción de una "convivencia adecuada" queda exclusivamente en manos de las autoridades carcelarias. "Esto provoca enorme dificultades y carencias", valoró en el informe presentado este jueves.

Los principales programas sociales del gobierno

Asignaciones familiares

Es el principal programa de asistencia social del gobierno y es entregado por el Banco de Previsión Social. En 2017 el BPS entregó 15.084 asginaciones familiares comúnes cada dos meses y a través del Plan de Equidad entregó 372.996 asignaciones todos los meses. Los beneficiarios son niños y adolescentes que integran hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica y el monto va desde los $376 hasta los $1.496, según la situación.

Tarjeta Uruguay Social

Es una política que se implementa desde 2006 y la reciben los 60.000 hogares de mayor vulnerabilidad de todo el país, según el Ministerio de Desarrollo Social. En total hay 73.000 tarjetas entregadas y la inversión en este programa representa el 34% del presupuesto que el ministerio dedica a funcionamiento (US$ 216 millones), según los datos de la última Rendición de Cuentas. El monto por hijo es de $887 y se duplica en los casos de mayor vulnerabilidad.

Alimentación

Es el segundo programa al que el Mides le dedica mayor presupuesto dentro de su funcionamiento y atiende unos 118.000 niños, niñas y adolescentes. Incluye a los CAIF, al programa Riesgo Nutricional, programa de Apoyo a Enfermos Crónicos, 58 comedores incluidos en el Servicio Nacional de Comedores y otras 664 instituciones públicas y privadas que reciben apoyos del ministerio. Recibe el 16% del presupuesto que el Mides destina a funcionamiento.

Uruguay Trabaja

Unas 3.163 personas participaron de este programa en 2016 (último dato disponible) en programas desarrollados en los 19 departamentos.
Además se realizó asistencia, orientación y capacitación a 1.300 emprendendores. El programa también incluye a 3.816 personas que se inscribieron en el Monotributo Social Mides y otras 400 cooperativas sociales son asistidas y dan trabajo a más de 2.500 personas que también son orientadas y capacitadas.

Asistencia a la vejez

Se otorgan a personas entre 65 y 69 años en situación de carencias críticas o recursos económicos escasos. Se trata de un subsidio mensual equivalente a una pensión por vejez. En caso de tener ingresos formales se le paga el complemento hasta $8.452 y si no los tiene se le paga el monto total. En 2016 se pagaron 3.226 Asistencias a la Vejez.

Políticas de Calle

Son las políticas sociales que año tras año invanden la agenda pública cuando llega el invierno. En 2016, el Mides atendió a 8.178 personas a través de sus distintos programas, según la Rendición de Cuentas del ministerio. El principal programa es el de los refugios que atendió a 3.674 personas durante todo el año con 1.055 plazas anuales y otras 125 que se agregaron durante el invierno. Otras 1.191 fueron atendidas directamente en la calle.

Uruguay crece contigo

Es uno de los programas que apunta a consolidar un sistema de protección integral a la primera infancia y atiende a niños de 0 a 4 años y a mujeres embarazadas. En el marco del mes de la primera infancia, el programa "Uruguay crece contigo" entregó el miércoles 16 en el hospital de Las Piedras el set Universal de Bienvenida n.º 200.000. Entre 2015 y 2016 unos 7.341 niños de 0 a 3 años se incorporaron a servicios de educación y cuidados.

Sistema de Cuidados

El Sistema Nacional de Cuidados fue el buque insignia del presidente Tabaré Vázquez durante su campaña electoral y se puso en marcha en este período de gobierno. Unas 16.000 personas obtuvieron algún tipo de beneficios a través de este programa, según la Rendición de Cuentas presentada en abril de este año por el secretario del programa, Julio Bango.

(Producción: Federico Comesaña)
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