En una sentencia que sienta un precedente, la justicia de lo Contencioso Administrativo condenó al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y al Banco Central del Uruguay (BCU) a indemnizar a cuatro inversores de República Gandera SRL por el daño ocasionado por el Estado al incumplir las potestades legales que tenían de controlar en este caso a esa empresa.
Según la sentencia a la que accedió El Observador, el juez Alejandro Martínez de las Heras se basó en el concepto constitucional de "falta de servicio" por omisión, según lo establecido en el artículo 24 de la Constitución de la República, entendido como el quebrantamiento de la diligencia media que se espera de la administración en la ejecución de sus servicios.
El juez accedió a condenar a cada uno de los cuatro damnificados por US$25.000 en el entendido que "se consumó un daño concreto exclusivamente patrimonial, no por “pérdida de chance”, sino por el monto efectivamente invertido" y ese es el monto que surge de las facturas de pago emitidas por República Ganadera. Fudamentó que "se trata del único marco probatorio idóneo, que, analizado conjuntamente con el resto de la prueba diligenciada, a la luzde la sana crítica permite cuantificar el perjuicio invocado por los accionantes".
Por otro lado rechazó el pago del 20% por concepto de “costas y costos” pues no existe en autos ningún elemento que permita considerar que los accionados hayan actuado de forma desajustada al principio de buena fe y lealtad procesal.
La condena expresa la salvedad de que "a fin de evitar un enriquecimiento indebido por doble indemnización", estableció que se deberá descontar los importes que cobren en el proceso concursal de República Ganadera.
Los demandantes alegaron que el Estado falló en sus deberes de fiscalización y control sobre la empresa que operaba un esquema de inversión agropecuaria que resultó en cuantiosas pérdidas económicas. Los inversores sostienen que el negocio era en realidad una actividad financiera no autorizada que debió ser regulada por el BCU, mientras que el MGAP omitió supervisar la trazabilidad y existencia real del ganado.
Si bien el BCU alegó que las empresas dedicadas a la cría y engorde de ganado o a la capitalización ganadera (...) no están reguladas ni supervisadas por el Banco Central, ya que la naturaleza de su actividad no es de carácter financiero, sino productivo, los inversores planteraon en la demanda que la actividad desarrollada por la empresa República Ganadera SRL prometía una renta fija en un producto variable y se pagaba un interés "por lo que no era una actividad pura y exclusivamente ganadera, se trataba de una actividad financiera".
Si bien las instituciones estatales, al responder la demanda rechazaron su responsabilidad argumentando que el negocio era un acuerdo entre privados sobre activos productivos fuera de su jurisdicción directa, el juez en primera instancia le dio la razón a los damnificados.
Se espera que la sentencia sea apelada por ambos organismos condenados.
Omisión del MGAP en el control de trazabilidad del ganado: "Defraudó la confianza"
El juez entendió que el MGAP estuvo omiso en sus "cometidos de registro, contralor y fiscalización que la ley le asigna sobre el ganado bovino".
La sentencia afirmó que los cometidos de Ganadería surgen de leyes expresas que le asignan potestades que se transforman en un "poder-deber" ante señales concretas de irregularidades y la pasividad del ministerio para controlar la operativa de República Ganadera SRL constituyó una falta de servicio.
En cuanto a las normas, la sentencia subraya que el artículo 1 de la Ley Nº 17.997 declara de interés nacional el Sistema de Identificación y Registro Animal y comete su administración al MGAP, definiendo la trazabilidad como el registro de movimientos, cambios de propiedad y demás eventos de la vida del animal “sin interrupciones o inconsistencias”; el artículo 3 erige al ministerio en autoridad competente para la “operación, ejecución, administración y control” del sistema; el 10 obliga a comunicar al Registro todos los eventos que la autoridad determine y prohíbe “todo movimiento, venta o transacción de cualquier naturaleza, con o sin cambio de propiedad” de animales no registrados, existiendo potestad sancionatoria; el 12 autoriza a los funcionarios de la Dirección General de Servicios Ganaderos a ingresar a los establecimientos a efectos de fiscalizar el cumplimiento de la ley; mientras que el 13 mantiene, acumulativamente, el régimen de marcas, señales y guías de propiedad y tránsito.
"No se acreditó en autos que el MGAP hubiere realizado actividades de contralor sobre la operativa de República Ganadera dada la naturaleza de la actividad que dicha sociedad cumplía y los bienes (ganado) involucrados en las transacciones que realizaba. El Estado creó y publicitó un registro de interés nacional como fuente de certeza jurídica sobre existencia, titularidad y localización de los semovientes, y la confianza legítima que ese sistema genera en terceros, luego no puede desconocerse", enfatizó el magistrado.
Además argumentó que al no garantizar la veracidad del sistema, "el MGAP defraudó la confianza legítima de los terceros que basaron sus negocios en esa información estatal".
"Existe nexo causal entre el accionar de MGAP y las pérdidas económicas que sufrieron los actores, por lo que se desprende que el Ministerio es responsable civil de los daños y perjuicios sufridos por los actores", falló el juez.
Agregó que "el ministerio actualmente desconoce donde se encuentra el ganado, -por ley tiene la obligación de saber dónde están y de quién es cada ganado. El Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG) es un sistema uruguayo que asegura la trazabilidad del ganado, permitiendo el seguimiento de los animales desde su nacimiento hasta el frigorífico... Es responsabilidad del ministerio controlar y dar certeza jurídica en cuanto a la información de dónde se encuentra el ganado y quien es su propietario….”.
Por todo ello, el magistrado concluyó que "existe responsabilidad del MGAP por omisión, dada la ausencia de efectivos controles sobre el ganado que era objeto de contratos de administración por parte de República Ganadera".
Argumentos contra el Banco Central (BCU): "Permitió apariencia de licitud"
En el caso del BCU el juez Martínez de las Heras entendió que el organismo investigó a la empresa desde 2018 y determinó que realizaba una captación habitual y profesional de ahorro público sin autorización, y sus acciones fueron insuficientes. El juez criticó que la instrucción del BCU se limitara únicamente a ordenar el cese de la publicidad, en lugar de clausurar la operativa, sancionar o realizar la denuncia penal correspondiente.
En opinión del magistrado "existió una omisión en relación al debido cumplimiento de los cometidos de vigilancia y contralor resultantes de las Leyes No 15.322, 16.696, 18.627 y concordantes". Afirmó que la conducta del BCU "claramente no debía limitarse a restringir la publicidad" sino que "pudo hacer cesar la captación de ahorro público mediante la suspensión de actividades, sanción, denuncia, gestión de la clausura, etc, y no meramente afectar el aspecto comunicacional o publicitario de la actividad de la SRL".
Una vez “instruida” República Ganadera SRL para cesar toda comunicación dirigida al público en general a efectos de financiar su actividad, el BCU "fue omiso en el debido contralor de que ello se cumpliera efectivamente, pues en los hechos la captación de ahorro público se siguió produciendo como se evidencia de los propios testimonios de los contratos de administración de ganado agregados en autos".
Al permitir que la empresa continuara operando (aunque no pudiera publicitarse), el BCU permitió que se mantuviera una "apariencia de licitud".
El juez desestimó la argumentación del BCU sobre el "hecho de la víctima", señalando que los inversores no tenían por qué conocer la ilegalidad de la operativa si el propio regulador no había advertido claramente sobre el riesgo o detenido la captación de fondos.
Le recordó que tiene el cometido legal de velar por la transparencia y la protección de los consumidores de servicios financieros y por eslo concluyó que existió una omisión en el debido contralor de que el cese de la actividad financiera ilegal se cumpliera efectivamente.
Responsabilidad solidaria y falta de servicio
El magistrado determinó que ambos organismos son responsables solidarios, lo que implica que pesea que cada uno es resposable de las omisiones propias (la del BCU sobre el ahorro público y la del MGAP sobre el registro del ganado) fueron, de manera conjunta, causas idóneas para producir la totalidad del daño sufrido por los inversores.
Asimismo, el concepto de "falta de servicio" se aplica en relación a la inacción frente a una obligación legal o principio general del derecho que imponía el deber de obrar. Los organismos tienen un "poder-deber" cuando existen circunstancias conocidas (como señales de irregularidades) que exigen una actuación administrativa para evitar un daño.
