Gabriel Pereyra
ColumnistaEconomía y Empresas > TRIBUTOS
Obligatorios y odiados: los impuestos
Expertos explican los fundamentos del sistema impositivo uruguayo y las presiones internacionales
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19 de junio de 2016 a las 05:00
En 1770 los colonos de Norteamérica se quejaban porque la Corona les cobraba impuestos pero a cambio no les concedía representación en el Parlamento británico. "¡Ningún impuesto sin representación!", clamaban. Gran Bretaña accedió y eliminó los impuestos, menos el del té, como para dar una señal de que quienes seguían al mando eran los británicos. En noviembre de 1773, varios barcos cargados de té entraron a la bahía de Boston. Un grupo de colonos organizados por el activista Sam Adams tiró la carga de té a la bahía. Aquel episodio sería históricamente utilizado más de una vez aludiendo a la frase "Tea Party", pero la acción de Adams y los suyos tuvo muy poco de party (fiesta); fue la mecha que encendió la guerra de independencia americana.
Sí, los impuestos son cosa seria y desde mucho antes de la revolución americana varios imperios sufrieron revueltas por su causa. Incluso durante la Edad Media, cuando el sistema imperante era el feudalismo. A Juan (apodado Sin Tierras), Rey de Inglaterra, le tocó en 1215 el trago amargo de ser el primer monarca que tuvo que pactar una carta de derechos para los nobles terratenientes. En ella reconocía que el Reino no podría exigirles ninguna ayuda sino en los casos que se contemplaban en ese documento, y siempre en "cantidades razonables". Ese acuerdo, llamado Carta Magna, es para muchos el origen de las Constituciones escritas de la era moderna. Todo, entre otras cosas, porque el rey tenía urgencias fiscales.
La aparición de los llamados Panamá Papers –al margen de los casos delictivos que emergieron tras la divulgación de esos documentos– puso sobre la mesa las formas que algunos ciudadanos buscan para eludir los sistemas fiscales de sus países a través de métodos legales pero también cuestionados éticamente por sectores de la sociedad.
¿Cuál es la medida para calibrar la ética de un sistema impositivo? ¿Por qué es importante el diseño de un sistema que no es más que un acto de fuerza discrecional cometido por el Estado contra los ciudadanos?
Esta es la primera de dos entregas sobre el sistema impositivo, las potestades de la Dirección General Impositiva (DGI) y la opinión de quienes consideran que el Estado viola derechos individuales por el método que usa para cobrar impuestos.
"Es una relación contractual asimétrica; en tanto ciudadano estoy sujeto a una legislación tributaria que me impone determinados deberes y no puedo discutirlos", añadió.
Oddone dijo que durante muchos años no solo los llamados "paraísos fiscales" se usaron para esquivar impuestos, sino que existen otros mecanismos, autorizados por los gobiernos, como las zonas francas o los subsidios.
"Así vivimos años, hasta que en los 80 la OCDE empezó a ir detrás de estas obligaciones y la crisis de 2008 cambió todo, porque allí el ajuste afectó a las clases altas y medias, que son las que pagan más impuestos y tienen poder", rememoró.
Lea también: Magnitud del ajuste es adecuada pero no su diseño, según Talvi
Para Oddone, que un país pequeño tenga más impuestos parece lógico porque los servicios que debe prestar el Estado son los mismos pero con menos gente. "El problema es la calidad de los servicios que se reciben", reconoció.
¿Y qué pasa si lo que los ciudadanos reciben a cambio no los satisface o están en contra de un sistema abusivo?
"Al fin la gente elige, hay democracia. Hay mayor transparencia y los gobiernos valoran cosas que la gente valora", respondió el experto tributario, también del estudio Ferrere, Gustavo Viñales. "El camino es el camino de la democracia y mejorar el gasto. Es complicado, pero es así", agregó.
A su vez, el también experto tributarista Carlos Loaiza dijo que "el ciudadano siempre se queja de lo que paga" y que "incluso en países desarrollados este debate existe. Hay ciudadanos escandinavos que se mudan porque consideran que los presionan mucho tributariamente y que los servicios que reciben no son excelentes".
"Hoy se reclama que si hay una catástrofe climática se rescaten las casas. Pero también parece normal que se use el dinero para enviar niños a otros países a operarse, o para apoyar a deportistas que representan al país", dijo y sostuvo que, aunque suene antipático, un sistema impositivo no puede encargarse de solucionar situaciones individuales.
"La búsqueda de equidad es importante pero también la eficiencia en la recaudación: cuanto más sofisticado es el sistema más justo puede ser, pero más fácil su evasión", dijo.
Todos los economistas consultados rechazaron propuestas como las surgidas desde diversos sectores del Frente Amplio luego del anuncio del último ajuste fiscal, que se basan en gravar al capital o sus rentas. Talvi dijo en la conferencia de Ceres que el día que eso ocurra "a Uruguay no entra un peso más" de inversión extranjera.
Lea también: Claves para entender el ajuste fiscal
Viñales opinó por su parte que la imposición al capital sería de fácil recaudación, pero que hoy las políticas tributarias hay que considerarlas no solo en lo interno sino en cómo juegan en el escenario mundial. "En la actualidad son también una herramienta de competencia internacional. La política tributaria es un factor de competitividad, se usa para fomentar exportaciones, atraer inversiones, desplazar importaciones" y un impuesto al capital dejaría a Uruguay fuera de esta competencia.
El abogado tributarista y docente Miguel Pezzutti abundó: "Este es un tema donde la justicia tributaria se choca con las realidades: el capital se muda más fácilmente que un trabajador".
El experto dijo que "el sistema uruguayo nunca renunció a distribuir por vía del gasto". En los países de la OCDE la diferencia está en la distribución, tanto antes como después de efectuarse el gasto público. Uruguay es un país más desigual que el promedio de la OCDE.
Loaiza se refirió también a un aspecto que juega un papel central, por ejemplo, para aquellos trabajadores que dejaron de ser dependientes y pasaron a tener empresas unipersonales y deben encargarse ellos mismos de liquidar impuestos. "El sistema es muy gravoso para individuos sobre todo independientes. Es complejo pagar impuestos y eso desestimula el emprendedurismo", indicó.
Esto se profundiza en el ajuste propuesto por el gobierno, ya que incide más que en ningún otro sector, en los prestadores de servicios profesionales independientes. Cuando éstos trabajen asociados, se les aplicará 7% adicional a sus ingresos, más que el incremento mayor que sufrirán los asalariados, que, en los casos de ingresos más altos es de 6%.
"En derecho comparado hay una línea que grava las rentas dentro del territorio y en función de la residencia, sin importar dónde se obtienen. América Latina defendía la línea de gravar las rentas que se generaban dentro del país, pero en el mundo desarrollado se iba por la renta mundial", explicó el funcionario.
A partir de los 90, explicó, países como México, Brasil, Argentina y Venezuela adoptaron el criterio de renta mundial y hoy quedan muy pocos con fuente territorial, entre ellos Uruguay.
En una próxima entrega sobre el tema del sistema tributario se abordará el asunto del peso de la DGI a la hora de controlar al contribuyente, pero a juicio de Romano esa es otra de las cuestiones que diferencian a Uruguay con lo que está ocurriendo en el resto del mundo.
"La administración tributaria tiene menos facultades que las del mundo desarrollado", dijo, y puso como ejemplo el acceso a la información bancaria. "Acá hay que pasar por un juez para acceder a información bancaria y esa es una diferencia muy importante respecto a facultades de otras administraciones tributarias", dijo Romano, y puso como ejemplo Argentina, donde la AFIP –el organismo que cumple las funciones de la DGI uruguaya– puede acceder a esa información sin intermediación de la Justicia.
A esto se suman las tasas cuando los organismos están legalmente autorizados a percibirlas por los servicios que desarrollan, incluso cuando no constituyan un beneficio para el contribuyente.
Viñales explicó que como la seguridad social no se sostiene sola, se está financiando con impuestos y que es allí donde en el recibo de sueldo se puede ver cómo "se grava el importe lineal sobre los ingresos, algo que es más injusto que el IRPF", que al menos tiene franjas. "Es injusto porque grava al gerente y a la empleada doméstica del gerente con la misma tasa", dijo. Para mejorar la justicia del sistema sostuvo que la clave es " modificar aspectos de la seguridad social".
Diego Pescadere, docente de contribuciones de seguridad social en la Universidad de Montevideo, planteó algunas dudas sobre esta idea. Más allá de algunas cuestiones de constitucionalidad, entiende que el concepto de Contribución Especial de Seguridad Social –a diferencia del de impuesto–, está vinculado al principio del beneficio. Los aportes a la seguridad social, dice, se vinculan al beneficio que se obtendrá a partir de la prestación –en este caso, una jubilación o una pensión– y su monto no está vinculado de manera preferente a la capacidad contributiva, como sucede en cambio con los impuestos.
Por otra parte, la seguridad social maneja topes máximos de aportación, porque el beneficio también está limitado, por ejemplo, en el Fonasa. Y en otros casos, acumulan en beneficio directo del contribuyente, como el aporte a las AFAP. Estos son parámetros distintos del que maneja el Impuesto a la Renta, porque sus fundamentos y particularidades, son diferentes, dijo Pescadere.
Sí, los impuestos son cosa seria y desde mucho antes de la revolución americana varios imperios sufrieron revueltas por su causa. Incluso durante la Edad Media, cuando el sistema imperante era el feudalismo. A Juan (apodado Sin Tierras), Rey de Inglaterra, le tocó en 1215 el trago amargo de ser el primer monarca que tuvo que pactar una carta de derechos para los nobles terratenientes. En ella reconocía que el Reino no podría exigirles ninguna ayuda sino en los casos que se contemplaban en ese documento, y siempre en "cantidades razonables". Ese acuerdo, llamado Carta Magna, es para muchos el origen de las Constituciones escritas de la era moderna. Todo, entre otras cosas, porque el rey tenía urgencias fiscales.
La aparición de los llamados Panamá Papers –al margen de los casos delictivos que emergieron tras la divulgación de esos documentos– puso sobre la mesa las formas que algunos ciudadanos buscan para eludir los sistemas fiscales de sus países a través de métodos legales pero también cuestionados éticamente por sectores de la sociedad.
¿Cuál es la medida para calibrar la ética de un sistema impositivo? ¿Por qué es importante el diseño de un sistema que no es más que un acto de fuerza discrecional cometido por el Estado contra los ciudadanos?
Esta es la primera de dos entregas sobre el sistema impositivo, las potestades de la Dirección General Impositiva (DGI) y la opinión de quienes consideran que el Estado viola derechos individuales por el método que usa para cobrar impuestos.
Obligación indiscutible
"Los impuestos son importantes en una dimensión sustancial porque constituyen la apropiación del Estado de recursos privados para financiar y devolverle a la sociedad un conjunto de servicios y contraprestaciones", explicó el economista Gabriel Oddone, socio de la consultora CPA Ferrere."Es una relación contractual asimétrica; en tanto ciudadano estoy sujeto a una legislación tributaria que me impone determinados deberes y no puedo discutirlos", añadió.
Oddone dijo que durante muchos años no solo los llamados "paraísos fiscales" se usaron para esquivar impuestos, sino que existen otros mecanismos, autorizados por los gobiernos, como las zonas francas o los subsidios.
"Así vivimos años, hasta que en los 80 la OCDE empezó a ir detrás de estas obligaciones y la crisis de 2008 cambió todo, porque allí el ajuste afectó a las clases altas y medias, que son las que pagan más impuestos y tienen poder", rememoró.
La calidad del retorno
La presión tributaria que tiene un uruguayo en promedio se ubica en un 25% de sus ingresos, explicó Oddone y si se tienen en cuenta las empresas públicas en un 32%, aunque para Ernesto Talvi, director del Centros de Estudios de la Realidad Económica y Social, la presión fiscal va de 36,3% en sectores de ingresos bajos a 53% en sectores de ingresos muy altos.Lea también: Magnitud del ajuste es adecuada pero no su diseño, según Talvi
Para Oddone, que un país pequeño tenga más impuestos parece lógico porque los servicios que debe prestar el Estado son los mismos pero con menos gente. "El problema es la calidad de los servicios que se reciben", reconoció.
¿Y qué pasa si lo que los ciudadanos reciben a cambio no los satisface o están en contra de un sistema abusivo?
"Al fin la gente elige, hay democracia. Hay mayor transparencia y los gobiernos valoran cosas que la gente valora", respondió el experto tributario, también del estudio Ferrere, Gustavo Viñales. "El camino es el camino de la democracia y mejorar el gasto. Es complicado, pero es así", agregó.
A su vez, el también experto tributarista Carlos Loaiza dijo que "el ciudadano siempre se queja de lo que paga" y que "incluso en países desarrollados este debate existe. Hay ciudadanos escandinavos que se mudan porque consideran que los presionan mucho tributariamente y que los servicios que reciben no son excelentes".
¿A quién gravar y por qué?
Según Viñales, "el sistema tributario debería financiar los bienes públicos, aunque eso ha ido cambiando culturalmente"."Hoy se reclama que si hay una catástrofe climática se rescaten las casas. Pero también parece normal que se use el dinero para enviar niños a otros países a operarse, o para apoyar a deportistas que representan al país", dijo y sostuvo que, aunque suene antipático, un sistema impositivo no puede encargarse de solucionar situaciones individuales.
"La búsqueda de equidad es importante pero también la eficiencia en la recaudación: cuanto más sofisticado es el sistema más justo puede ser, pero más fácil su evasión", dijo.
Todos los economistas consultados rechazaron propuestas como las surgidas desde diversos sectores del Frente Amplio luego del anuncio del último ajuste fiscal, que se basan en gravar al capital o sus rentas. Talvi dijo en la conferencia de Ceres que el día que eso ocurra "a Uruguay no entra un peso más" de inversión extranjera.
Lea también: Claves para entender el ajuste fiscal
Viñales opinó por su parte que la imposición al capital sería de fácil recaudación, pero que hoy las políticas tributarias hay que considerarlas no solo en lo interno sino en cómo juegan en el escenario mundial. "En la actualidad son también una herramienta de competencia internacional. La política tributaria es un factor de competitividad, se usa para fomentar exportaciones, atraer inversiones, desplazar importaciones" y un impuesto al capital dejaría a Uruguay fuera de esta competencia.
El abogado tributarista y docente Miguel Pezzutti abundó: "Este es un tema donde la justicia tributaria se choca con las realidades: el capital se muda más fácilmente que un trabajador".
¿Qué es un buen impuesto?
Para Carlos Loaiza hay un enfoque pragmático según el cual el buen impuesto es el que cumple su fin sustancial, que es recaudar para financiar el bien común. "El fin de los impuestos es extraer del sistema privado para financiar al Estado, dicen algunos. El sistema impositivo es una herramienta para distribuir riqueza, dicen otros, y sostienen que basta con que se extraiga de forma menos lesiva y que sea el Estado el que redistribuya", explicó.El experto dijo que "el sistema uruguayo nunca renunció a distribuir por vía del gasto". En los países de la OCDE la diferencia está en la distribución, tanto antes como después de efectuarse el gasto público. Uruguay es un país más desigual que el promedio de la OCDE.
Loaiza se refirió también a un aspecto que juega un papel central, por ejemplo, para aquellos trabajadores que dejaron de ser dependientes y pasaron a tener empresas unipersonales y deben encargarse ellos mismos de liquidar impuestos. "El sistema es muy gravoso para individuos sobre todo independientes. Es complejo pagar impuestos y eso desestimula el emprendedurismo", indicó.
Esto se profundiza en el ajuste propuesto por el gobierno, ya que incide más que en ningún otro sector, en los prestadores de servicios profesionales independientes. Cuando éstos trabajen asociados, se les aplicará 7% adicional a sus ingresos, más que el incremento mayor que sufrirán los asalariados, que, en los casos de ingresos más altos es de 6%.
La posición de la DGI
El subdirector de la Dirección General Impositiva (DGI), Álvaro Romano, dijo que la política tributaria desde la reforma impositiva se alinea a los sistemas internacionales pero "con algunos apartamientos. El más notorio refiere a que se basa en el principio de fuente territorial"."En derecho comparado hay una línea que grava las rentas dentro del territorio y en función de la residencia, sin importar dónde se obtienen. América Latina defendía la línea de gravar las rentas que se generaban dentro del país, pero en el mundo desarrollado se iba por la renta mundial", explicó el funcionario.
A partir de los 90, explicó, países como México, Brasil, Argentina y Venezuela adoptaron el criterio de renta mundial y hoy quedan muy pocos con fuente territorial, entre ellos Uruguay.
En una próxima entrega sobre el tema del sistema tributario se abordará el asunto del peso de la DGI a la hora de controlar al contribuyente, pero a juicio de Romano esa es otra de las cuestiones que diferencian a Uruguay con lo que está ocurriendo en el resto del mundo.
"La administración tributaria tiene menos facultades que las del mundo desarrollado", dijo, y puso como ejemplo el acceso a la información bancaria. "Acá hay que pasar por un juez para acceder a información bancaria y esa es una diferencia muy importante respecto a facultades de otras administraciones tributarias", dijo Romano, y puso como ejemplo Argentina, donde la AFIP –el organismo que cumple las funciones de la DGI uruguaya– puede acceder a esa información sin intermediación de la Justicia.
La DGI y más allá
¿El sistema tributario comienza y termina dentro de la órbita de acción de la DGI? El abogado Miguel Pezzutti se encargó de recordar que no. "Dentro del sistema de tributos está el Banco de Previsión Social que recauda contribuciones especiales de seguridad social y también impuestos. Pero además está la Dirección Nacional de Aduanas, que recauda tributos aduaneros. Y por otro lado tenemos las llamadas prestaciones coactivas dispuestas por la ley en favor de personas públicas no estatales, dentro de las que se destacan los aportes a las Cajas paraestatales (Caja de Profesionales, Caja Notarial y Caja Bancaria) y el Fondo de Solidaridad, cuyos ingresos fueron incrementados en la última Ley de Presupuesto. Y para terminar, están los gobiernos departamentales, donde hay necesidades gruesas de recaudación, poca o nula especialización en técnica tributaria y mucha presión política".A esto se suman las tasas cuando los organismos están legalmente autorizados a percibirlas por los servicios que desarrollan, incluso cuando no constituyan un beneficio para el contribuyente.
El ajuste
Con el ajuste fiscal dispuesto por el gobierno se puso en cuestión la justicia de gravar a quienes, más allá de lo que ganen, son trabajadores. Sin embargo, el abogado Gustavo Viñales dijo que hay un gravamen que es mayor que el IRPF y que es "el aporte patronal y la tasa fija que tiene sobre el sueldo".Viñales explicó que como la seguridad social no se sostiene sola, se está financiando con impuestos y que es allí donde en el recibo de sueldo se puede ver cómo "se grava el importe lineal sobre los ingresos, algo que es más injusto que el IRPF", que al menos tiene franjas. "Es injusto porque grava al gerente y a la empleada doméstica del gerente con la misma tasa", dijo. Para mejorar la justicia del sistema sostuvo que la clave es " modificar aspectos de la seguridad social".
Diego Pescadere, docente de contribuciones de seguridad social en la Universidad de Montevideo, planteó algunas dudas sobre esta idea. Más allá de algunas cuestiones de constitucionalidad, entiende que el concepto de Contribución Especial de Seguridad Social –a diferencia del de impuesto–, está vinculado al principio del beneficio. Los aportes a la seguridad social, dice, se vinculan al beneficio que se obtendrá a partir de la prestación –en este caso, una jubilación o una pensión– y su monto no está vinculado de manera preferente a la capacidad contributiva, como sucede en cambio con los impuestos.
Por otra parte, la seguridad social maneja topes máximos de aportación, porque el beneficio también está limitado, por ejemplo, en el Fonasa. Y en otros casos, acumulan en beneficio directo del contribuyente, como el aporte a las AFAP. Estos son parámetros distintos del que maneja el Impuesto a la Renta, porque sus fundamentos y particularidades, son diferentes, dijo Pescadere.
