En Uruguay las empresas públicas son, en rigor, entes autónomos o servicios descentralizados y no, como así se definen en el mundo, empresas abiertas al mercado de capitales con sus acciones comercializables en las bolsas de valores. Sin perjuicio de esa sutileza en las denominaciones, la salida al mercado de las empresas de propiedad estatal es en principio una gran idea y una apuesta a un cambio estructural fundamental para posicionarlas de cara al porvenir. En un país tan acostumbrado a ver el futuro a través del espejo retrovisor, el mero planteo de discutir la apertura de la propiedad de las empresas más importantes del país a privados, es un paso positivo.
Sin embargo, no alcanza con plantear la privatización de las empresas propiedad del Estado para que miles de pequeños ahorristas compren acciones y se sientan propietarios (en la realidad, no simbólicamente) de esas compañías y se resuelvan todos sus problemas de eficiencia y sustentabilidad. Lo importante es entender para qué se lo propone, con qué fin, con qué mecanismos de control y de gobierno y, fundamentalmente, cuál es la visión de la sociedad sobre cada una de esas empresas para dentro de algunas décadas.
En el fondo de la cuestión debemos empezar por preguntarnos: ¿quiénes son los dueños de las empresas del Estado uruguayo?, ¿quiénes definen las expectativas sobre los resultados?, ¿cómo y quiénes evalúan los resultados? O, principalmente, ¿quiénes son los responsables de las decisiones que se toman? Si la propiedad se abre a los ciudadanos, ¿va a cambiar el concepto de “dueño”?
Parece fácil de contestar quién es hoy el dueño pues una abrumadora mayoría contestaría “la sociedad”. Algunos irían más allá y responderían con un poco más de precisión “el Estado” y unos pocos se animarían a decir “el Gobierno (de turno)”. En todos los casos, cada uno de los ciudadanos dirá, algunos con hasta cierto orgullo, “soy dueño”.
Cada respuesta tiene matices no menores con las demás y esquivan responder lo esencial que es quién realmente hace el papel de dueño, quién es el que manda, el que tiene el poder de juzgar, de decidir, de mandatar o condicionar a los agentes encargados de la conducción de las empresas estatales.
El dueño sería quien determina los criterios y políticas que orientan y rigen la gestión de los casi 20.000 funcionarios de UTE, ANTEL, ANCAP, OSE y Correos o los 5.000 de los bancos estatales que producen bienes y servicios críticos y costosos para la sociedad. El dueño, a su vez, deposita parte de su autoridad en el directorio de esas empresas que precisa un ámbito de autonomía y con responsabilidades claras sobre riesgos asumibles, costos incurribles y resultados esperados. Pero actualmente, los miembros de los directorios son nombrados por estricta cuota política, con un reparto casi proporcional a votos y sin una evaluación profesional de idoneidad. No existen esas definiciones unánimes sobre qué se espera de cada director, mucho menos, consenso sobre el resultado que se espera de la empresa o su visión para el futuro.
Todos opinamos sobre las empresas como si estuviéramos en la tribuna viendo un partido de fútbol, pero ¿quiénes hacen realmente las veces de dueño de las empresas estatales? La lista es realmente larga, preocupantemente amplia: tanto como para concluir que no está claro quién hace las veces de dueño. Son muchos los que se arrogan la autoridad como para hablar en nombre del “dueño”.
En cada circunstancia, es posible identificar actos de dueño de la opinión pública, muchas veces amparada en el anonimato de las redes, que a su vez condiciona e incentiva a partidos y sectores políticos; obviamente, pero las menos de las veces por todas sus responsabilidades, es el Presidente de la República el que baja línea ya sea como autoridad formal en el Estado, así como jefe político (pero de los suyos, porque a los directores de la oposición no les puede decir qué hacer… aunque a los propios, a veces, tampoco). En la Constitución se establece que la relación entre las empresas de propiedad estatal y el PE es a través de un ministerio de referencia, quien también pone presión con su opinión incluso sobre entes “autónomos”; según las circunstancias, el MEF y la OPP ponen reglas lógicas y naturales a sus roles en el Estado pero que a veces también invaden notoriamente el ámbito de gobierno (y responsabilidad) de los directorios.
Cuando desde el Parlamento un legislador emite juicios críticos en una rueda de prensa o formula ciertos pedidos de informes, todo dentro de la Constitución, también hace actos de dueño pues condiciona a terceros a través de la opinión pública y sobre los gestores que sienten la presión del control. Claro, todo es razonable dentro de su justo medio, como nos enseño Aristóteles hace un tiempo.
El Tribunal de Cuentas también hace actos de dueño al alterar procesos de compra y contratación en base a reglas, observaciones o controles desde su altísima responsabilidad constitucional. Pero excede a ellas cuando atrasa procedimientos complejos o cuando necesita más y más información de detalles sobre aspectos técnicos o cuando impone formalismos sobre las verdaderas razones de conveniencia; además, hay quienes dan un manejo político partidario a los pronunciamientos de los ministros o del Cuerpo contribuyendo a generar una sensación de desconfianza sobre la legitimidad de las opiniones. Otros organismos, en menor medida, también tienen acciones propias o son utilizados por terceros para limitar, controlar o condicionar a los responsables de las empresas estatales: ARCE, AIN, JUTEP, SENACLAFT, AGESIC, UAIP, etc.
No se trata de cuestionar la legitimidad de cada uno de los actores antes mencionados, sino que es una sencilla reflexión de cuánto influyen cuando los actores son representantes políticos por un período de tiempo muy corto. Es natural que una persona que está transitoriamente en una función con designación política se vea condicionada por la opinión o actos de terceros, más allá que pueda ser un político de renombre o un profesional destacado en su materia de especialidad, con prestigio conocido y dotes personales de alta calidad ética. Es razonable que una persona sea permeable al comentario liviano e irresponsable de un usuario en redes que es replicado por un grupo político que reclama la acción de un organismo de contralor o de las autoridades políticas o gubernamentales. Eso genera temor y el temor promueve la inacción.
En todos los casos el resultado es el mismo: dilución y atomización de la responsabilidad.
La rendición de cuentas ante la sociedad y la debida y requerida transparencia en el accionar de la gestión de sus directores puede ser un antídoto para mitigar estos efectos negativos siempre y cuando quien juzgue lo haga con imparcialidad y responsabilidad.
En nuestro ordenamiento jurídico no existe tal figura imparcial que asuma la plena responsabilidad de evaluar el accionar de los directorios y directores de las empresas estatales. No existe en consecuencia la persona física o jurídica que tenga la palabra final sobre la gestión de los directores, que los respalde con autoridad o quien resuelva acciones correctivas cuando corresponda. Es lo que hace un dueño y explica la Teoría de la Agencia: elige qué agente lo va a representar y asume sus costos, define cuáles son las reglas y lo remueve cuando no cumple. Cuando no hay un único dueño, las asambleas de accionistas en las empresas de propiedad múltiple cumplen ese rol.
Pero, además de la ausencia de un verdadero dueño de la empresa, ya sea uno o varios accionistas con la responsabilidad inequívoca de ejercer ese rol, el marco de funcionamiento de las empresas del Estado impone características especiales que las alejan sensiblemente del concepto “empresas”. Algunos ejemplos muy evidentes:
Cuando el PE fija administrativamente precios de venta de los bienes y servicios de las empresas del Estado con criterios alejados de las reglas naturales de los mercados, distorsiona los componentes esenciales de la competitividad de esos bienes o servicios.
Compartiendo plenamente el espíritu y la motivación de los principios de este texto que regula las compras y contrataciones en el Estado, cuando por ley se establecen mecanismos formales y procedimientos estrictos para evitar desvíos y conductas oportunistas, se asume el principio de que el funcionario público es “culpable hasta que se demuestre lo contrario”. Eso conlleva a sistemas de control sobre los procedimientos que resultan mucho más costosos que las eventuales conductas desviadas, promueve coaliciones de proveedores (cuando no colusión) y sobrecostos para abordar los plazos, demoras y garantías exigidas. El costo de cambiar a un proveedor elegido que incumple suele ser enorme.
Quien presenta una conducta alejada de la ética y la probidad, debe ser castigado severa y sumariamente; el quiebre de la confianza debe tener respuesta implacable.
La forma de contratación y el cargo seguro hasta la jubilación son parte de los condimentos para bien y para mal del paquete de compensaciones del funcionario público. Las carreras poco motivantes o la percepción de arbitrariedades o decisiones para cubrir apariencias o con fundamentos poco confiables alejan a los mejores talentos. El abuso de poder de algunos dirigentes sindicales de pobre liderazgo y mucha ascendencia, así como su ideologización, deterioran la competitividad, las negociaciones basadas en buena fe y, en definitiva, la calidad del trabajo. Victorias sindicales pírricas empobrecen el espiral de desarrollo y generan brechas con el empleo privado cada vez mayores. Estas brechas son, en muchos casos, ventajas para el trabajador en sus etapas tempranas de la vida laboral pero que al final de esta se transforman en trampas desmotivantes y frustrantes. En escenarios de poca o nula creación de empleo, se genera un círculo vicioso y letal.
Como parte del presupuesto nacional es obvio que deben existir pautas y criterios generales pues es relevante la homogeneidad en la presentación, la coherencia en las bases de formulación o grandes líneas programáticas. Es lógico establecer un límite para el grupo presupuestal para el pago de sueldos y compensaciones a funcionarios e, incluso, establecer un límite a la cantidad de funcionarios que puede presupuestar un organismo; pero de allí a intervenir en la composición de la estructura y cargos, decisiones propias y específicas de la empresa, parece exagerado. Al fin y al cabo, con este tipo de pautas genéricas, un organismo de contralor termina haciendo suya la potestad de definir políticas de gestión propias de las autoridades de las empresas en diferentes entornos competitivos.
Ofrecer un porcentaje del capital de las empresas del Estado a los ciudadanos puede ser buena idea si antes se resuelven cuestiones básicas de su funcionamiento establecidas en la Constitución y en la Ley. Para que prospere una iniciativa de emitir acciones de las empresas propiedad 100% del Estado tiene que haber un atractivo de rentabilidad justa para los inversores, con reglas claras y transparentes y con una rendición de cuentas explícita basada en responsabilidades bien definidas. Además, alguien debería explicar cómo es que pasamos de cuestionarnos las AFAP y del planteo de estatizar sus fondos a proponer la privatización total o parcial de las vacas sagradas sin atender la enorme cantidad de restricciones y condiciones políticas partidarias que hoy rigen sobre ellas.
