Hay más de 16.000 uruguayos que —paradójicamente— no se los reconoce como uruguayos. Votan, pero jamás podrán ser nacionales. Juran la bandera, pero no se les pone la identidad. Toman mate y dicen “bo”, pero siguen siendo ciudadanos legales y no uruguayos. Es un problema que arrastra casi 200 años de historia, desde que la Constitución no logró distinguir con precisión la diferencia entre ciudadanía y nacionalidad. Y ahora el Poder Ejecutivo quiere una solución de fondo con una ley interpretativa que, a juzgar por algunos de los más reconocidos juristas, alcanza para tales fines.
El proyecto de ley enviado este viernes tiene solo dos artículos y seis carillas de exposición de motivos. Lo más relevante es que los ciudadanos legales, desde el momento que obtienen la carta de ciudadanía, pasan a ser nacionales uruguayos. Se les da la nacionalidad (como sucede en casi todos los países).
El constitucionalista Ruben Correa Freitas —desafiando a Justino Jiménez de Arechaga— fue categórico en el asesoramiento que le hizo al Poder Ejecutivo: la ciudadanía legal está estrechamente vinculada con la nacionalidad y la concesión de la carta de ciudadanía puede ser entendida como un verdadero proceso de naturalización.
Para llevar dos ejemplos al extremo. Enrique Iglesias fue ministro y es considerado por el establishment político como una de las personas que más ha contribuido al Uruguay reciente. Nació en Asturias, sus padres y abuelos no eran uruguayos. Siempre fue un ciudadano legal que jamás obtuvo la nacionalidad.
Ahora pensemos en otra persona que nace en Asturias. No tiene vínculo con Uruguay durante casi toda su vida. Pero uno de sus padres nació en Uruguay y se fue a vivir a Asturias. Ese asturiano sí es natural uruguayo, goza de nacionalidad y hasta puede postularse al cargo de presidente (mucho más si viene con unos cuantos millones de dólares aunque a Uruguay casi no lo pise).
Gulnor, por ejemplo, nació en un país de la ex Unión Soviética, se enamoró de un uruguayo y se vino hace años. Pero hasta ahora, cuando la trancan en un aeropuerto porque no saben su nacionalidad revive lo que le declaró a El Observador: “Me siento en un limbo en el que soy de dos lugares, pero no soy de ninguno a la vez… es como si tuviera un padre y una madre que ninguno me reconoce como su hija legítima”.
Hay una cuestión de identidad que va más allá del derecho al cívico. Pero por esa apertura interpretativa que había dejado la Constitución, Gulnor es una ciudadana uruguaya y a la vez una extranjera de por vida.
Otros tienen un problema todavía mayor: como sus países no reconocen la doble nacionalidad, y al obtener la ciudadanía legal uruguaya piensan que ya son nacionales, quedan apátridas. Le pasa a Amán que vino desde India y a otros miles más.
El objetivo de la ley interpretativa es que al ser ciudadanos los haga parte de la Nación, aunque siga existiendo las limitaciones de algunos cargos (como ser presidente) que impone la Constitución. Esa nacionalización se obtiene al conseguir la ciudadanía (con los requisitos que sigue la Corte Electoral) y los menores de 18 años la tienen en suspenso porque todavía no pueden votar.
En esto ha aportado a Presidencia el también constitucionalista Martín Risso, otros profesor titular de Derecho Constitucional.
La nacionalidad es un derecho humano consagrado en las normas internacionales que Uruguay firmó. De ahí que la Institución Nacional de Derechos Humanos haya publicado que “ve con buenos ojos” la iniciativa del gobierno (y que ya venía manejándose como opción en la administración anterior).
El proyecto de ley no requiere de mayorías especiales porque no modifica aspectos electorales.
El legislador nacionalista Juan Martín Rodríguez se adelantó a decir que el proyecto era inconstitucional, porque se requiere un cambio de Constitución como lo sostiene el profesor Jaime Sapolinski, aunque en diálogo con El Observador el catedrático reconoció que es un tema debatible: “No digo que yo tenga la verdad”.
El día que saltó el problema
La discusión sobre nacionalidad y ciudadanía estuvo presente desde hace décadas. Jiménez de Aréchaga hasta cambió de posición a mitad de su trayectoria. Pero las alertas se encendieron por un tema documental cuando hace una década iniciaron los pasaportes biométricos.
Hay un campo de “nacionalidad”: ¿qué se les pone a los ciudadanos legales? La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) le recomendó a Uruguay que pusiera la ciudadanía. Y también se lo aconsejó (incluso le pidió que se le reconozca la nacionalidad per sé) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
A los pocos meses de haber asumido su mandato, el gobierno de Yamandú Orsi tuvo uno de sus primeros dolores de cabeza: ciudadanos legales uruguayos estaban teniendo problemas para acceder a visas de determinados países por un cambio en los pasaportes. ¿Sabe cuántos países rechazaron esos nuevos pasaportes? Ninguno.
El problema no había estado en si se había quitado el lugar de nacimiento, sino en una cuestión de tiempos. La Cancillería envió a los distintos países los ejemplares para su estudio después de haber emitido los primeros documentos de viaje.
El ruido fue tal que el gobierno dio marcha atrás, volvió a los viejos pasaportes y enojó a los cerca de 16.000 ciudadanos legales. Son uruguayos que nacieron en otro país, no son hijos ni nietos de uruguayos, y aunque hayan pasado toda su vida en Uruguay la Constitución no los reconoce como tal.
Japón fue el único país que nunca respondió. Tampoco se opuso. Francia, uno de los que había trancado y demorado su respuesta a los “nuevos” pasaportes, dijo que entiende como uruguayo a un nacional o natural uruguayo. Es decir: con el nuevo o el viejo pasaporte da lo mismo. A los ciudadanos legales Francia no los reconoce como uruguayos en el documento de viaje salvo que prospere esta ley interpretativa de la Constitución (o se cambie la Constitución, según a qué línea se aferre cada legislador).
Los pasaportes nuevos, en los cuales ya se está trabajando en paralelo, dirán uruguayo en el campo de “nacionalidad/ciudadanía”. Y se les dejará el lugar de nacimiento como ahora recomienda la OACI.
Y entonces es relevante quitar dos mitos que se repiten en este tema: “La gente vendrá en masa para hacerse nacionales uruguayos e irse a Estados Unidos”. Las exigencias para obtener la ciudadanía no son simples, demoran (más que en varios otros países de la región) y buena parte de los extranjeros que quieren irse no recorren esa vía.
El segundo mito es pensar que estos ciudadanos legales tienen una inclinación política muy marcada. Para empezar muchos de los más nuevos escaparon de Cuba o Venezuela, por lo cual no necesariamente son partidarios del oficialismo que propone el proyecto de ley. Por otro, la cantidad de votos de los ciudadanos legales sigue sin mover la aguja electoral.
Ahora será el Parlamento el que tenga que discutir en un terreno que, como casi todas las cuestiones de derechos humanos y jurídicos, va más allá de colores partidarios y suelen ser transversales.
