El Consejo Fiscal Asesor de Uruguay (CFA) –creado por ley– y convocado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), publicó su informe semestral que pone foco en la planificación fiscal contenida en el Presupuesto 2025-2029 y sus implicancias en materia de sostenibilidad fiscal, así como una evaluación de los cambios en la regla fiscal y la institucionalidad vigente.
El CFA es un órgano técnico, honorario, e independiente, que tiene como objetivos dotar de mayor transparencia al manejo de la política fiscal, así como velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas. Tiene como integrantes a los economistas Alfonso Capurro, Eduardo Fernández Arias y Jorge Roldós.
En su informe el CFA valora el hecho de que la trayectoria fiscal propuesta en el proyecto de ley de Presupuesto responde al desafío de corregir los desequilibrios del balance fiscal, pero entiende que lo hace en forma parcial y que está sujeta a riesgos de implementación por la incertidumbre asociada a la mejora esperada en la recaudación por 1,5 puntos del PIB en el quinquenio.
En ese sentido, destaca la preocupación por la tendencia creciente que ha registrado la deuda neta en la última década, registrando un aumento de 25 puntos del PIB entre 2014 y 2024.
Y da cuenta que el plan fiscal diseñado en el Presupuesto 2025-2029 continúa, aunque a un ritmo más moderado, la trayectoria de crecimiento de la deuda de la última década: la deuda neta aumentaría de 58% en 2024 a 63% en 2029.
“El CFA valora que el plan fiscal del Presupuesto se propone corregir el desequilibrio del déficit primario, pero las estimaciones del CFA sugieren que estabilizar la deuda en 63% al final del quinquenio requeriría una mejora adicional del superávit primario de 0,3% del PIB. Por tanto, si bien la planificación fiscal introduce una sustancial corrección en la dirección correcta, se requieren todavía mayores esfuerzos para detener el crecimiento del ratio de deuda en 2029”, se afirma.
Identificación de riesgos en el horizonte presupuestal
El CFA identifica además una serie de riesgos que podrían afectar el cumplimiento del programa fiscal planteado en el presupuesto.
- En primer lugar, el informe menciona que la mejora fiscal “descansa” sobre un aumento de la recaudación de 1,5 puntos del PIB por modificaciones tributarias y de eficiencia de la DGI, “elementos que constituyen innovaciones y por tanto están sujetos a incertidumbre”. “Existe un potencial riesgo de sobrestimación de esta recaudación adicional, que es el pilar sobre el que descansa la mejora fiscal programada en el período para alcanzar la meta de equilibrio fiscal primario en 2029”.
- En segundo lugar, señalan que “la mejora del resultado fiscal se concreta recién entre 2027 y 2029, próximo al ciclo electoral, un período en el que los gobiernos suelen experimentar mayor presión de gasto y suelen tener menor margen de maniobra para consolidar mejoras en el resultado fiscal”.
- En tercer lugar, “dada la volatilidad del crecimiento de la economía uruguaya y su vulnerabilidad a factores externos en un contexto global especialmente incierto, existe incertidumbre respecto a la tasa de crecimiento del PIB en el período, lo que podría afectar la trayectoria prevista en la recaudación y el resultado fiscal proyectado”, dice el texto.
“Por todos estos motivos, el CFA resalta que el programa fiscal se vería fortalecido si estuviera acompañado de medidas de recorte del gasto estructural, cuyo efecto es conocido, cierto e inmediato. Según sus estimaciones, el CFA nota que incluso un recorte al gasto permanente a partir de 2026 (0,3% del PIB) sería un elemento importante para darle mayor solidez al plan y asegurar el cumplimiento de las metas de RFE, estabilizando el ratio de deuda antes del año electoral".
Aplicar ancla de deuda con “criterio de gran prudencia”
El CFA valoró la adopción de una regla dual, que establece un nivel de deuda ancla de 65% del PIB para el GC-BPS como guía de las metas de balance estructural de corto plazo, “en tanto las metas de resultado fiscal estructural deben ser consistentes con el ancla de deuda”.
“Al mismo tiempo, hace notar su preocupación por el potencial efecto ‘señal’ de un ancla de deuda neta de ese nivel puede tener, en tanto admite una expansión adicional del cociente de deuda actual y podría ser interpretada como una manera de permitir la continuación del desequilibrio fiscal, consolidando la trayectoria alcista de la deuda neta”.
Además, el CFA destaca que el ancla de 65% adoptada por Uruguay es mayor al ancla utilizada por la mayoría de las economías avanzadas y emergentes. “En consecuencia, el CFA recomienda aplicar el ancla de deuda neta determinada en 65% del PIB con un criterio de gran prudencia a los efectos de contrarrestar la potencial generación de una señal adversa en el mercado”.
Incorporar el concepto de objetivo deuda referencial para evitar el “efecto imán”
En otra parte del texto, se da cuenta que con el objetivo de reforzar la prudencia al momento de implementar el ancla de deuda, el CFA recomienda evaluar la conveniencia de adoptar el concepto de objetivo de deuda referencial, un objetivo de deuda a cinco años que debe dejar libre un cierto margen del espacio disponible debajo del ancla de deuda.
“Este amortiguador permitiría, en la mayoría de los escenarios de planificación fiscal, salvo escenarios muy adversos, mantener la deuda alejada del ancla, evitando así el denominado ‘problema del imán (magnet effect).
El “problema del imán”, explican, ‘surge del hecho de que algunos países han tratado el ancla de deuda como una meta de deuda, por lo cual el ancla termina actuando como un imán”.
“Este objetivo referencial no opera como un techo para la deuda, sino que funcionaría simplemente como una zona de seguridad adicional antes de llegar al ancla de 65%. La brecha entre la deuda referencial del plan fiscal y el ancla de deuda cumple no solo un propósito prudencial de tener más impedimentos en una zona de alto riesgo sino también de eficiencia, reservando margen fiscal futuro para políticas fiscales prioritarias e inversiones de alta rentabilidad social”, dice el texto.
Diseñar mecanismos robustos de corrección de desvíos
El CFA considera además que, a efectos de reforzar la credibilidad e integridad del ancla de deuda, deben adoptarse y reglamentarse mecanismos robustos de corrección de desvíos de las metas, de forma de mantener el nivel de deuda por debajo del ancla o reducirla rápidamente al nivel del ancla si se hubiera superado. “Estos mecanismos deben mantener un equilibrio entre los objetivos de sostenibilidad y de estabilización macroeconómica de la política fiscal, otorgando un peso creciente al objetivo de sostenibilidad a medida que la deuda se acerca y/o supera el ancla de deuda”, dice el informe técnico que puede leer completo a continuación.
2025 09 11_ Informe del CFA al presentarse el Proyecto de Ley de Presupuesto 2025-29
