Mucho dinero, más gasto y más empleados públicos

Entre 1900 y 1913, período que incluye los dos gobiernos de José Batlle y Ordóñez casi completos, la economía uruguaya pasó por uno de los mejores momentos de todo el siglo XX, con crecimiento largo y a altas tasas: un promedio de 5,48% acumulativo anual, según estimaciones del economista Gabriel Oddone.

El ciclo finalizó con la grave crisis financiera y recesión de 1913, que al año siguiente empalmó con el inicio de la Gran Guerra, lo que profundizó el pozo. Recién en 1922 el producto bruto interno (PBI) recuperó el nivel de 1913. Después, entre 1920 y 1930, antes de la Gran Depresión internacional, el producto bruto de Uruguay creció a una tasa acumulativa anual de 6% gracias a los buenos precios internacionales de las materias primas.

Al menos hasta 1914 el peso se mantuvo firme ante el dólar y la libra inglesa. Pero luego, ya sin Batlle y Ordóñez en la Presidencia, se aumentó mucho la emisión y el deterioro de la moneda nacional. Entre 1914 y 1931 la depreciación del peso frente al dólar y la libra fue de aproximadamente 65%.

Los gobiernos del Frente Amplio también usufructuaron un extraordinario ciclo de crecimiento económico a altas tasas, que se inició en los dos años finales del gobierno de Jorge Batlle, después de la devastadora "crisis de 2002", y se extendió hasta 2014. Durante doce años (2003-2014) la economía creció a un promedio anual de 5,3%, y se frenó abruptamente en 2015. Las materias primas, excluyendo el petróleo, sólo habían sido tan valiosas en el mercado internacional a inicios del siglo XX, en torno a 1950 y a principios de la década de 1970.

El gasto público

El Batllismo fue una teoría básicamente urbana, que en todas sus etapas financió el desarrollo industrial y los servicios de Montevideo con cargas fiscales al sector agropecuario. Batlle y Ordóñez realizó una "importante asignación de recursos a la modernización urbana, en desmedro del desarrollo de las fuerzas productivas" (1).

El gasto público aumentó alrededor de 25% durante el segundo gobierno de Batlle y Ordóñez (1911-1915), una cifra enorme, aunque siempre hubo superávit fiscal debido a una mayor recaudación. Y entre 1911 y 1930 la recaudación se duplicó.

Tras el "alto" de las reformas durante la Presidencia de Feliciano Viera (1915-1919), la recaudación y el gasto público aumentaron en gran forma en las administraciones de Baltasar Brum, José Serrato y Juan Campisteguy, entre 1920 y 1931. El gobierno central se amplió, el número de funcionarios públicos creció 152% entre 1905 y 1930 y comenzó a tomar un gran peso la seguridad social, cuyas jubilaciones y pensiones venían ampliándose desde 1896. También aumentaron los déficits, las deudas del gobierno y el descuido de la moneda.

En los primeros años de gestión del Frente Amplio, entre 2004 y 2011, el gasto público subió alrededor del 50% en términos reales (quitando el efecto inflación), prácticamente lo mismo que aumentó el PBI. El gran crecimiento del producto hizo caer en picada el peso relativo de la deuda pública y sus intereses. La diferencia a favor se gastó en mejorar los salarios docentes, las jubilaciones militares y policiales, en transferencias al sistema nacional de salud y en asignaciones familiares (2). La proporción del resto del gasto permaneció más o menos estable.

Los gobiernos frenteamplistas no innovaron mucho, salvo en ciertas formas y énfasis, pues esas tendencias en el gasto fueron marcadas antes, desde la apertura democrática. Entre 1984 y 2001 se produjo una reducción drástica del gasto militar y aumentos sustanciales en salud, enseñanza pública y seguridad social (3).

La deuda pública bruta aumentó considerablemente a partir de 2008, y más aún desde 2012, para cubrir el elevado déficit fiscal.

Las cuentas de los gobiernos

José Batlle y Ordóñez fue extremadamente cuidadoso con los equilibrios fiscales y la moneda. Tenía muy presente que su padre, Lorenzo Batlle, presidente de la República entre 1868 y 1872, padeció crisis económicas y financieras, corridas de depositantes, quiebras bancarias y caída abrupta de los precios internacionales de las materias primas –además de una epidemia de cólera y una interminable guerra civil.

Batlle y Ordóñez mantuvo estrictos superávit fiscales, al menos hasta el inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914, y detuvo las presiones de los legisladores para gastar los excedentes. Los déficits se generalizaron durante la guerra y después, cuando gobernaban otros.

Desde fines de la década de 1920 los gobiernos uruguayos hicieron toda suerte de experimentos fiscales. Gastaron cada vez más y taparon los grandes agujeros con deuda, emisión de dinero y permanente suba de precios. La inflación actúa como un impuesto bastardo, pues nadie lo votó, que grava a quienes tienen ingresos fijos. Durante casi medio siglo, entre 1951 y 1998, la inflación anual fue de dos y tres dígitos, con permanentes crisis, devaluaciones y pugnas por aumentos de salarios y pasividades nominales.

Los gobiernos del Frente Amplio sostuvieron la disciplina fiscal impuesta a partir de 1990, aunque aumentaron el gasto en los años electorales, con fines proselitistas, según se hizo siempre al menos desde 1925, con la sola excepción de 2004 (4). Pero desde 2014 el déficit del gobierno se volvió muy grande, como no se veía desde la crisis de 1999-2002, lo que obliga a tomar más deuda pública y a realizar un ajuste fiscal que está en curso y que probablemente sea insuficiente.

Funcionarios públicos

Entre 1905 y 1930, el ciclo completo del Primer Batllismo, los funcionarios públicos pasaron de unos 20.000 a 50.500, incluyendo gobiernos departamentales y servicios autónomos (1). Se trató de un aumento enorme, de 152% en 25 años, que sin embargo fue superado con holgura en el período 1941-1955, cuando el funcionariado creció 190% en apenas 14 años, durante el gran auge del estatismo uruguayo y el empleo público.

El aumento del número de funcionarios durante el Primer Batllismo se debió en buena medida a la creación de empresas estatales y a la expansión de ciertos servicios públicos, desde la enseñanza a la salud, siguiendo las reformas iniciadas durante el Militarismo (1876-1890). Pero también, como era habitual, sirvió para mantener a cuadros rentados del Partido Colorado, el tradicional controlador de la burocracia, empezando por el Ejército, cuyos soldados y jefes lucieron divisas coloradas hasta la guerra civil de 1904 inclusive.

La maquinaria que Batlle y Ordóñez puso en marcha fue muy cuestionada desde el inicio (Martínez C. Martínez la calificó de "elefantiasis") pero más aún desde la década de 1950, "cuando el consumo excedía a la producción, cuando el país tenía una enorme burocracia, y cuando las empresas del Estado producían déficit, paros y apagones" (5).

Durante los dos primeros gobiernos del Frente Amplio los empleados públicos aumentaron más de 20%, en parte por una mayor nómina de docentes y policías pero también por el auge de los corporativismos, la resistencia burocrática al cambio y el empleo de militantes políticos, en el Estado central, las empresas públicas y las Intendencias, según la más añeja tradición clientelística. El amiguismo y el nepotismo campearon como siempre en la designación de cargos de confianza. Se generalizó el ingreso al Estado por concurso, un gran avance y una antigua reivindicación de la izquierda, aunque muchas veces esos llamados se hicieron "a medida". En mayo de 2014, siendo presidente de la República, José Mujica señaló que ahora "hay que dar una batalla para que los concursos sean sanos". Antes, en 2009, había pronosticado que el clientelismo político llevaría al Frente Amplio a la tumba (6). Conrado Ramos, ex subdirector de Oficina de Planeamiento (OPP), sostuvo en 2013 que los concursos para tomar cargos a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo y el PNUD eran una "ficción": ya tenían destinatario. Aclaró que ocurrió así en la administración de todos los partidos (7).

Durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez el número de empleados aumentó en 19.000, y en el de José Mujica otros 44.000. En 2016 hay unos 300.000 funcionarios, un récord histórico, tanto en términos absolutos como relativos a la cantidad de habitantes del país, pese a que el avance de los trámites electrónicos (e-government) debería reducirlos.

Los empleados de la administración central eran casi el 2% de la población en 1930, un número ya significativo, aunque muy por detrás del 7,2% que representarían en 1955, durante la fase final del "neobatllismo", y el 8,7% de 1985, cuando el fin de la dictadura. El número de funcionarios luego caería hasta el 6,3% de la población en 2004, pero treparía otra vez hasta 8,8% en 2014, tras una década de gobierno del Frente Amplio. Casi uno de cada cinco trabajadores está a sueldo del Estado.

Reforma de la Constitución

José Batlle y Ordóñez jugó todo su poder y su prestigio para proponer desde 1913 una reforma constitucional que introdujera el Poder Ejecutivo colegiado, entre otros cambios. Lo logró a medias en 1918. El experimento recién se adoptaría plenamente en 1952 y acabaría eliminado en 1967.

Su proyecto poco tenía que ver con la tradición democrática suiza en la que decía basarse. Negaba la representación proporcional, lo que mantenía fuera del gobierno al Partido Nacional. Según el proyecto de Batlle, el Ejecutivo colegiado renovaría cada año uno de sus nueve miembros, por mayoría simple de votos populares. Así, el dominante Partido Colorado se aseguraba el control total del Ejecutivo. Los blancos debían ganar cinco elecciones consecutivas para obtener mayoría en el colegiado y dar vuelta las cosas. Pero este proyecto terminó por dividir al partido, empezando por el disenso de Pedro Manini Ríos, protegido de Batlle, quien vio en el líder "la ambición desenfrenada de la gloria personal", cierto radicalismo jacobino y el anhelo del gobierno perpetuo.

El Plenario Nacional del Frente Amplio pretende reformar la Constitución de 1967. Propone un amplio abanico de temas, desde las formas de la propiedad hasta la designación de jueces, pasando por el sistema electoral. Pero algunos sectores del gobierno estiman que una tentativa de reforma con objetivos tan vagos, e incluso refundacionales, abriría una caja de Pandora con resultados insospechados y amplias posibilidades de derrota. La modificación del balotaje, por ejemplo, podría ser hecha con apenas una enmienda constitucional, como la que lo introdujo en 1996.

A lo largo del siglo XX rigieron seis constituciones en Uruguay. La ley fundamental casi siempre se cambió con objetivos de corto plazo, para favorecer a los gobernantes, o con la creencia de que era preciso refundar el sistema institucional según las últimas tendencias. Pero a mayor pretensión –y extensión casuística–, menor duración.

Final abierto

La crisis de 1913 y la Gran Guerra prácticamente acabaron con el impulso reformista del segundo gobierno de José Batlle y Ordóñez. Él pensaba continuar sus proyectos más adelante, en otra fase de bonanza económica, como integrante y líder de un Poder Ejecutivo colegiado.

Batlle señaló a Feliciano Viera como su sucesor, a costa de José Serrato, quien estaba en contra del colegiado. Batlle esperaba de Viera la misma lealtad que tuvo Claudio Williman entre 1907 y 1911, quien preparó su regreso. "¡El Indio Viera, el hombre bajo, gordo, morocho, de Salto, famoso comilón y compañero bonachón...!", como lo describió Milton Vanger (5).

Pero la elección del 30 de julio de 1916, la primera con voto secreto en la historia de Uruguay, que eligió los miembros de la Asamblea Constituyente, provocó una gran sorpresa: los blancos y los colorados anticolegialistas fueron mayoría. Algunos batllistas sostuvieron, en típica reacción mesiánica, que "el pueblo votó contra sí mismo" (algo muy parecido dijo Aparicio Méndez tras el plebiscito constitucional de 1980). Fue el principio del fin del "exclusivismo" y el inicio de una era de búsqueda de acuerdos. El revés electoral llevó al presidente a detener la radicalidad del proceso reformista, el "alto de Viera", aunque no las reformas.

Mientras tanto el ciclo reformista del Frente Amplio parece languidecer entre el estancamiento económico, la escasez de dinero, las crecientes diferencias internas y la atrofia provocada por las corporaciones y los sindicatos en el sector público, que dificultan la evolución. El segundo gobierno de Vázquez pretende ampliar radicalmente la apertura económica y comercial del país, ahora parcialmente encerrado en las fronteras del Mercosur. El debate en el seno de la izquierda será feroz e incidirá sobre su suerte electoral en 2019. Pero más aún incidirá el inevitable recambio de líderes y candidatos.

Semana próxima, sexta y última nota: El Frente Amplio sustituyó al Batllismo como cultura dominante

Fuentes principales para este capítulo: (1) "La economía del Primer Batllismo y los años veinte", de Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Héctor Tajam y Jaime Yaffé. (2) Javier de Haedo en suplemento Economía & Mercado de El País, 23 de abril de 2012. (3) Búsqueda del 17 de julio de 2002. (4) Gabriel Oddone en El Observador del 17 de junio de 2008. (5) "José Batlle y Ordóñez – El creador de su época" (1963; primera edición en español: 1968), y "El país modelo" (1980; primera edición en español: 1983), ambos de Milton Vanger. (6) En "Pepe Coloquios", de Alfredo García. (7) Búsqueda del 16 de mayo de 2013.