Otra mirada al empantanamiento del Mercosur: ¿tiene solución?

Unos 2.000 líderes se reunieron en el centro de esquí de Davos, en Suiza, para el Foro Económico Mundial. Entre ellos estaban Helmut Kohl, canciller alemán, Kofi Annan, Secretario General de Naciones Unidas, y Hillary Clinton, primera dama de Estados Unidos. Era el 31 de enero de 1998, y el presidente argentino Carlos Saúl Menem introdujo una idea ambiciosa: una moneda común para el Mercosur.

"Lo que sí les puedo decir es que seguimos los pasos de la Unión Europea", dijo Menem. "Claro que con una diferencia. Lo que a ustedes les demandó 50 años, a nosotros nos costará la décima parte del tiempo". La cara de los oficiales brasileños y otros representantes sudamericanos en la audiencia demostró que la declaración los tomó por sorpresa. Aún faltaban otros cuatro años para que el euro comenzara a circular. Veinte más tarde, el Mercosur no podría estar más lejos de tener una moneda común. El discurso de Menem, sin embargo, simboliza la esperanza e ilusión que caracterizaron la primera década de vida del bloque.

El Mercosur se fundó oficialmente como una zona de libre comercio. Fue el 26 de marzo de 1991, cuando los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción. En diciembre de 1994 el bloque pasó del noviazgo al matrimonio. Así es como Nicolás Albertoni, licenciado en negocios internacionales cursando su doctorado en la Universidad de Southern California, describe la firma del Protocolo de Ouro Preto. El Mercosur se había convertido oficialmente en una unión aduanera.

Pero a pesar de varios esfuerzos durante los últimos 27 años, el Mercosur está lejos de ser un matrimonio perfecto. En ciertos momentos, hay quienes argumentan que el divorcio es la única solución. El bloque nunca llegó a ser un mercado común, como su nombre sugiere. Ni siquiera es una unión aduanera a toda máquina: la incapacidad de cerrar acuerdos de libre comercio con grandes economías es evidencia de ello. ¿Por qué el Mercosur nunca despegó?

Cuando se analiza el desempeño del Mercosur, el foco suele estar en las razones económicas y políticas. Muchos sostienen que el bloque dejó su orientación comercial en un segundo plano y se convirtió en una suerte de club ideológico. Otros atribuyen la gran falla a la incapacidad de los miembros de seguir sus propias reglas. Sin embargo, en general se ha descuidado un problema más estructural: las profundas asimetrías entre sus integrantes.

Con solo cuatro miembros plenos -Venezuela fue suspendida en 2016 y Bolivia está en proceso de adhesión-, el bloque está formado por "un elefante, un ratón y dos hormigas", observa Guillermo Valles, subsecretario de Relaciones Exteriores en el gobierno de Jorge Batlle y uno de los principales negociadores para la instauración del Mercosur. El producto bruto (PIB) de Brasil es 65 veces mayor al de Paraguay. También supera al de Uruguay en una proporción de 34 a 1. Argentina es el único país del bloque con capacidad mínima para ser comparado con su hermano mayor: su PIB representa un tercio de su contraparte.

La comparación es ilustrativa de por qué el Mercosur ha sido degradado básicamente a una relación bilateral entre sus dos estados más grandes, señala Júlio Miragaya, expresidente del Consejo Económico Federal de Brasil. Su declaración está respaldada por números. Al analizar las cifras del comercio intrabloque, las balanzas comerciales de Brasil y Argentina son un espejo: cuando uno importa, el otro exporta. Cuando uno festeja un superávit importante, el otro probablemente se ahoga en el déficit. Mientras tanto, la balanza comercial de Uruguay se mantuvo por debajo de cero en todo momento. Brasil, en cambio, acumuló resultados positivos, grandes o pequeños, a expensas de Argentina.

No es una exageración afirmar que los desequilibrios dentro del bloque también determinan ganadores y perdedores. "Los tres países más pequeños están financiando a Brasil y gradualmente se están volviendo más dependientes de su economía", apunta José Augusto de Castro, presidente de la Asociación de Comercio Exterior de Brasil (AEB).

"Son como cuatro hermanos que intentan cruzar la calle de la mano", ilustra Albertoni. "Es muy difícil lograrlo cuando cada individuo camina a un ritmo completamente diferente". Mientras Brasil se define como una economía industrial y agrícola, y Argentina también, los dos países más pequeños tienen una economía fundamentalmente primaria. Sumado a los resultados comerciales divergentes dentro del bloque, es evidente que los intereses de cada miembro son muy diversos.

Durante sus primeros años de vida, hubo un boom en el comercio entre los miembros del Mercosur. Su apogeo fue en 1998, cuando el bloque fue destino del 23% de las exportaciones totales de los cuatro países miembros. La crisis financiera de Brasil ese año, seguida por la crisis en Argentina en 2001 y Uruguay en 2002, fue un golpe duro del que el bloque nunca se recuperó. Nunca se volvió a superar el 15%.

Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en 2016 Mercosur ocupaba el décimo lugar en el ranking que mide la integración económica de bloques. Las exportaciones entre los cuatro miembros representaba un 13,1% del comercio exterior del grupo. A titulo de comparación, en la Cooperación Económica Asia-Pacífico, que lidera la lista, el comercio interno de sus 21 miembros representa el 69,7% de sus ventas totales a otros países.

Pero el comercio intrarregional no es la única forma de medir el desempeño del Mercosur. Albertoni cree que es la falta de acuerdos de libre comercio con economías importantes lo que arroja luz sobre los defectos del bloque. Desde sus inicios, el grupo ha cerrado nueve acuerdos. Solo tres son de libre comercio: Israel, Egipto, y la Autoridad Nacional Palestina.

Cada vez que el Mercosur ha tratado de cerrar un acuerdo de libre comercio con economías grandes el proceso se detiene "debido a discusiones internas entre los estados miembros", afirma Francisco Urdinez en una investigación publicada en 2016. Las negociaciones con la Unión Europea iniciaron hace dos décadas y todavía no se ha podido concretar un acuerdo. Los intentos de Uruguay de fortalecer las relaciones con Estados Unidos y China en los últimos diez años también han sido boicoteados dentro del bloque. El Mercosur está estancado.

Hay 456 acuerdos comerciales regionales registrados por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Solo el 6,5% de ellos representan uniones aduaneras. La gran mayoría son zonas de libre comercio, y son evidencia de una tendencia mundial de optar por opciones menos complejas y más flexibles. Las pocas uniones aduaneras que en realidad han sido fructíferas, es decir, que han mejorado el comercio sin generar fuertes dependencias dentro del grupo, son aquellas compuestas por economías más homogéneas, según Albertoni.

El caso más notable es la Unión Europea. Miragaya argumenta que algunas economías dentro de la UE son desproporcionadas en tamaño, pero tienen un nivel de desarrollo más similar que los miembros del Mercosur. "Si bien Brasil y Argentina tienen importantes parques industriales, los otros países no. Esto dificulta la integración".

Con fondos de todos los países de la UE y un presupuesto de € 358 mil millones para el período 2014-2020, los Fondos Europeos de Cohesión y de Desarrollo Regional son las "armas destructoras" de asimetrías de Bruselas. El Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), creado con objetivos similares, contó solo con un presupuesto de mil millones de dólares para su primera etapa, entre 2007 y 2015. No es de extrañar que la lucha contra los desequilibrios dentro del bloque Sudamericano avance a ritmo tan lento.

Los cuatro miembros del Mercosur firmaron y aceptaron la libre circulación de bienes dentro del bloque. Sin embargo, Brasil y Argentina han recurrido constantemente a medidas burocráticas para proteger sus industrias. La investigadora Lia Valls, del Instituto Brasileño de Economía (IBRE), define este comportamiento como "proteccionismo de reciprocidad".

"Engañar a los hermanos", dice Valls, "puede que no sea una buena decisión". Si los países piensan que están corrigiendo las asimetrías tomando decisiones unilaterales, en realidad están socavando la noción de un bloque fuerte con reglas bien definidas y transparentes. Paraguay y Uruguay, las economías más pequeñas, son los que más sufren. Esto alimenta una profunda desconfianza entre los cuatro miembros y sus instituciones. +

El desafío estructural que representa el tamaño de Brasil para el desempeño del bloque estuvo claro desde el comienzo. Valles comenta que, por aquel entonces, creyó que el problema podría equilibrarse con la incorporación de nuevos miembros. De hecho, Chile casi lo hizo. Pero en 1996, el país del Pacífico consiguió negociar el estatus de estado asociado: tiene los mismos derechos que los miembros plenos, pero menos obligaciones. El concepto carga con una contradicción básica, señala Valles. Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam se encuentran en la misma situación.

Hasta ahora, Venezuela y Bolivia han sido los únicos interesados en unirse al grupo. El primero fue suspendido en 2016, y el segundo todavía está en proceso de adhesión. Eso no es necesariamente una buena noticia. Beçak advierte que ambos países caminan por senderos diferentes a los miembros fundadores del Mercosur y, dada la estructura actual, podrían llevar al bloque a una parálisis total. Sumar economías algo desarrolladas en la región con una actitud abierta hacia el comercio internacional, como Chile y sus socios en la Alianza del Pacífico, se ajustaría mejor a los propósitos de expansión del bloque, argumenta el brasileño Castro.

Pero ese barco ya zarpó. Chile ha cerrado acuerdos comerciales con las principales economías mundiales, y no quedan incentivos para unirse al Mercosur. ¿Qué puede ofrecer el bloque de nuevo? Solo costos.

Expandir sus miembros es casi imposible. Abandonar el bloque, también. Sería una misión suicida, en especial para las economías más pequeñas. Albertoni afirma que la flexibilización es la única solución posible. Lo que se requiere es cierta creatividad para definir algunas "libertades institucionalizadas". Con regulaciones estrictas y bajo condiciones específicas, la negociación de acuerdos de libre comercio fuera del Mercosur debería permitirse a sus estados miembros. La Alianza del Pacífico es un buen ejemplo regional a seguir.

El Consejo y el Grupo del Mercado Común, La Comisión de Comercio y el Parlasur. La lista es larga, pero ninguno de los órganos del Mercosur es supranacional, como es el caso de la Comisión Europea. Guillermo Valles está convencido de que esta es una de las principales explicaciones detrás de los defectos estructurales del Mercosur. No existe un órgano que pueda sancionar y disciplinar a los miembros con más poder cuando no se apegan a las reglas. ¿Pero cómo puede el elefante del Mercosur superar una visión nacional cuando se siente cómodo "liderando el circo"?

El argentino Félix Peña, director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC, ve este problema con otros ojos. Esencialmente, cualquier Estado está en contra de ceder soberanía a un órgano supranacional. Él cree que la solución es una especie de intermediario: un cuerpo que pueda acortar las distancias y construir puentes entre las realidades políticas y económicas de los estados miembros. Es necesario dar una respuesta clara cada vez que alguien pregunte: ¿quién manda?

El proceso de integración entre estados soberanos y contiguos es algo que se construye, no se inventa. Los 50 años de experiencia de Peña en el tema le enseñaron que los resultados no son automáticos: los altibajos son de esperar. Y lleva tiempo. Peggy Beçak, profesora de la Fundación Armando Alvares Penteado en São Paulo, apunta: "Tenemos que entender que 27 años es un poco más de una generación. No es tiempo suficiente para que ocurran cambios profundos y avances macroeconómicos significativos". Es injusto comparar al Mercosur con la Unión Europea: el bloque del viejo continente dobla la edad del de América del Sur.

Las negociaciones de acuerdo comercial con la Unión Europea comenzaron justo antes del inicio del nuevo milenio, no mucho después de aquel polémico discurso de Menem. Las crisis, aquí y allá, pausaron el proceso una y otra vez. Ahora la esperanza es mayor que nunca, sobre todo de este lado del Atlántico. Esta posibilidad -sumado al inicio de conversaciones con Canadá- evidencian que el bloque, aunque herido, no está muerto. De concretarse el convenio con la Unión Europea, sería el acuerdo birregional más grande del mundo. Más allá de la expansión de mercado para las exportaciones del Mercosur -el acuerdo es criticado por no ser tan ambicioso como podría-, el bloque pasaría a formar parte de un marco mucho más amplio. Valles está convencido: Brasil será disciplinado y empezará a rendir cuentas. Los incentivos para mantener la transparencia y dejar atrás las acciones proteccionistas serán mucho más fuertes.

Las negociaciones de acuerdo comercial con la Unión Europea comenzaron justo antes del inicio del nuevo milenio, no mucho después de aquel polémico discurso de Menem. Las crisis, aquí y allá, pausaron el proceso una y otra vez. Ahora la esperanza es mayor que nunca, sobre todo de este lado del Atlántico. Esta posibilidad -sumado al inicio de conversaciones con Canadá- evidencian que el bloque, aunque herido, no está muerto. De concretarse el convenio con la Unión Europea, sería el acuerdo birregional más grande del mundo. Más allá de la expansión de mercado para las exportaciones del Mercosur -el acuerdo es criticado por no ser tan ambicioso como podría-, el bloque pasaría a formar parte de un marco mucho más amplio. Valles está convencido: Brasil será disciplinado y empezará a rendir cuentas. Los incentivos para mantener la transparencia y dejar atrás las acciones proteccionistas serán mucho más fuertes.