En un dictamen dirigido al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), la Procuraduría del Estado sostuvo que se debe “anular” el decreto 51/024 del gobierno de Luis Lacalle Pou que estableció un “precio por servicio de seguridad” de US$ 2,10 más IVA a ser cobrado en cada pasaje de transporte marítimo.
La medida respondió a la necesidad de financiar el nuevo Sistema Integral de Gestión Migratorio (SIGMU) adjudicado a la firma Veridos en las terminales de Colonia y Montevideo y concitó de inmediato una serie de demandas de las empresas responsables de cobrarlo: Buquebus y Colonia Express.
En el dictamen del 2 de junio al que accedió El Observador, la procuradora Sandra Boragno –quien además es esposa del excanciller Omar Paganini– estableció que “corresponde hacer lugar a la demanda” presentada por Navegación Atlántida SA, una empresa asociada a Buquebus.
El informe, que no es vinculante pero que es considerado por los ministros del TCA a la hora de emitir sentencia, es seguido de cerca por el Poder Ejecutivo. Fuentes del Ministerio del Interior expresaron que es un “elemento importante” para la discusión y que estarán atentos al fallo del TCA por sus posibles “efectos prácticos y concretos” sobre el contrato con Veridos en caso de ser ratificado el dictamen de Boragno.
El decreto del anterior gobierno fue cuestionado desde la oposición por el Frente Amplio y hasta generó diferencias en la interna de la coalición multicolor. El entonces senador Guido Manini Ríos había declarado a El Observador que no estaba de acuerdo con la medida y que la misma debería haber sido remitida por el Poder Ejecutivo al Parlamento para su discusión.
En paralelo, el actual sistema migratorio –adjudicado bajo la administración de Nicolás Martinelli tras un largo periplo de licitaciones frustradas– ha propiciado varias observaciones por parte de la Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior.
Archivo, inauguración del Ministerio del Interior en noviembre de 2024
Las propias Buquebus y Colonia Express continúan sin cobrar la referida tasa de US$ 2,10 más IVA por entender que la adjudicataria Veridos está “incumpliendo” el contrato ante las sucesivas fallas del sistema. La firma mexicana llegó a pedir al Ministerio del Interior que exija a las navieras el cobro. Para la fecha de octubre del año pasado, a ocho meses de la entrada en vigencia del sistema, la suma a abonar ascendía a US$ 3 millones.
El cobro “carece de fundamento legal”
La procuradora del Estado concluyó en su dictamen que el decreto 51/024 “carece de fundamento legal” y “resulta violatorio del principio de legalidad” consagrado en la Constitución de la República y en el Código Tributario.
Boragno recordó que el decreto establece la obligación de pagar el “precio por servicio de seguridad” a “todo pasajero” que ingrese por las terminales fluvio-marítimas. Por lo tanto, apuntó que los clientes no tienen “la posibilidad jurídica de voluntariamente no hacer uso del servicio de seguridad, sino que éste les es brindado en forma imperativa” con la exigencia de un pago de US$ 2,10 más IVA en cada pasaje.
La procuradora recalcó que, además de no tener “libertad jurídica” en ese sentido, los pasajeros que entran y salen del país tampoco obtienen “ventaja o provecho personal por el servicio que se presta”.
Con eso le dio la razón a la posición de la empresa demandante, que reclamó que dicha tasa “no se trata de un precio, sino de un impuesto” que debería ser creado en todo caso por ley. “Al viajar no habrá requerido recibir, ni recibirá una prestación económica o de otra naturaleza. No existe una prestación económica del Estado que configure una ventaja o provecho para el usuario, ni una utilidad para el pasajero que lleve a solicitar voluntariamente algún bien o servicio, el que se la ha impuesto arbitrariamente”, había planteado la empresa.
Navegación Atlántida SA alegó también una “violación del principio de legalidad por la creación de un precio monopólico, la designación administrativa de un agente de retención y la violación de la igualdad ante las cargas públicas”. La empresa protestó contra el hecho de que “la obligación de pago recae únicamente en los sujetos que atraviesan la frontera por vía fluvial o marítima, pero no a quienes lo hagan por vía fluvial o marítima sin utilizar los servicios de una empresa de transporte internacional o que lo hagan por aire o tierra”.
La procuradora del Estado citó un decreto del año 1983 para referir a un “caso con aristas similares” a este, al que el TCA le anuló un artículo que establecía tarifas por derechos sanitarios al arribo de aviones procedentes del extranjero.
Boragno agregó que el caso del SIGMU tampoco es “asimilable a lo que ocurre en el caso de los contratos de adhesión del derecho privado”. “En estos últimos, el particular no tiene posibilidad de negociar las cláusulas del contrato que ya vienen armados por quien entrega el bien o servicio, ni tampoco su monto, pero siempre conserva la posibilidad de optar por contratar o no, de recibir o no el bien o servicio. En cambio, en el presente caso, el pasajero que se encuentra en las condiciones del art. 1 del Dec. 51/024 necesariamente debe abonar el servicio de seguridad, no tiene otra opción que someterse al control que este último supone”.
Veridos: pasajero “tiene la libertad de decidir si viaja o no”
El Poder Ejecutivo, en su calidad de demandado, afirmó que la condición de “precio” de los US$ 2,10 más IVA fue ratificada en 2023 por el Tribunal de Cuentas.
Además, apuntó que ante el nuevo SIGMU “el usuario tiene posibilidades de no contratar utilizando otras vías de ingreso o egreso”. También fundamentó en el artículo 41 de la Ley 15.851 la facultad del Ministerio del Interior para cobrar a los usuarios el precio.
La adjudicataria Veridos coincidió en esta línea con que el pasajero “tiene libertad para decidir si quiere viajar o no y cruzar la frontera”. “Pero si decide hacerlo debe pagar por el servicio, se trata de una situación similar a la del contrato de adhesión”, defendió en el mismo sentido que lo hizo el Poder Ejecutivo en su calidad de demandado.
La empresa continuó: “Desde el punto de vista del pasajero, el sistema mejora la seguridad nacional y la estadía en el país, se reducirán las aglomeraciones y el uso de la biometría facial reduce el contacto con objetos y superficies que pueden ser foco de contagio por el uso intensivo por numerosos pasajeros. Hay prestación efectiva el servicio”.
La procuradora, sin embargo, se pronunció por hacer lugar a la demanda. Ahora el TCA, resolverá qué posición toma.
