El organismo internacional, que prestará US$ 500 millones a Uruguay, ya liberó US$ 10 millones con el fin de realizar una buena preparación del proyecto y evitar problemas posteriores
Render de cómo se vería la Avenida 18 de Julio tras las reforma del transporte metropolitano
Foto: Documento del BID ¿Por qué los grandes proyectos fallan? ¿Por qué terminan costando más de lo previsto? ¿Qué se puede hacer para evitarlo?
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) resolvió abrir una línea de crédito de US$ 500 millones para que Uruguay reformule su transporte metropolitano. La apuesta del gobierno es instalar un sistema de Bus Rapid Transit (BRT) que conecte el Centro de Montevideo con Zonamérica y con El Pinar a través de dos corredores.
Esta modalidad, la del BRT, ya fue probada previamente en Montevideo en el fallido Corredor Garzón. En aquella instancia, el BID también prestó dinero –US$ 80 millones– y años después realizó un documento donde repasó los motivos detrás del fracaso, como la elección de un corredor que ni siquiera tenía problemas de tiempos de viaje y la implementación de un sistema al que le faltaban elementos para calificar de BRT.
El mal recuerdo de aquel proyecto de la Intendencia de Montevideo despierta alarmas en las vísperas de la megaobra que fijó el presidente Yamandú Orsi como "prioridad". Esta vez, ya no está solo el gobierno capitalino, sino que es un proyecto que lidera el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) junto a las intendencias metropolitanas. Además, la inversión es mucho mayor: a los US$ 500 millones del BID se le van a sumar aportes del Banco Mundial y del Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF).
Para cuidar justamente los dineros que se van a gastar –y con la mira puesta en terminar el proyecto lo antes posible– el BID realizó un documento donde plantea la pregunta de "por qué los grandes proyectos fallan". El organismo internacional da una clave: una buena preparación previene que esto suceda.
Antes de liberar todo el monto de US$ 500 millones, el BID prestó a Uruguay US$ 10 millones para que trabaje en la "Fase 1" del proyecto y así se evite problemas posteriores.
La intención de esta primera etapa –para la que se espera que la CAF preste también US$ 10 millones– es hacer los análisis previos, preparar las licitaciones lo más elaboradas posible y armar los espacios institucionales necesarios.
Esa etapa de estudios preparatorios, insiste la institución, será decisiva antes de empezar las obras.
Los números que expone son elocuentes: el 82% de los proyectos financiados por organismos multilaterales en América Latina y el Caribe registraron “sobrecostos”. El promedio de estos gastos imprevistos fue de 22%, cuando hay espacio para reducirlos en 26% "mediante mejoras de eficiencia en el ciclo de inversión", dice uno de los documentos publicados por el BID.
En esta primera etapa se deben llevar adelante los estudios técnicos y trabajos de ingeniería para licitar las obras, como proyectos ejecutivos, revisiones de alternativas, relevamientos, modelaciones de tránsito, estimaciones de costos y los propios pliegos de las licitaciones. La ministra Lucía Etcheverry dijo a El País que espera hacer las licitaciones en los últimos meses de 2026.
Por otro lado, según el BID, en la Fase 1 se debe crear una Oficina de Proyecto. Este ámbito llevaría adelante las licitaciones y supervisaría la construcción, las adquisiciones, el cronograma maestro, el aseguramiento de calidad, la coordinación interinstitucional, entre otras cosas.
Para el final de esta etapa, el gobierno deberá tener los proyectos ejecutivos “listos para licitar”, con los aspectos clave de la reforma resueltos: el primer corredor de Giannattasio / Avenida Italia, el segundo de Camino Maldonado / 8 de Octubre, el trayecto soterrado por 18 de Julio y la estación intermodal de “tres niveles” en Tres Cruces.
El BID dice que una exitosa primera fase del proyecto acarrearía beneficios tales como el ahorro de dinero por un descenso en el sobrecosto, menos demoras durante el proceso de construcción y una mejor coordinación institucional, justamente cuando el organismo detecta que en la actualidad hay "una gobernanza fragmentada".
Este problema de gobernanza del transporte metropolitano fue tenido en cuenta por el gobierno en la Ley de Presupuesto: allí se crea una Agencia del Sistema de Transporte Metropolitano integrada por los ministerios de Transporte, Economía y las tres intendencias del área metropolitana: Montevideo, Canelones y San José (la conexión de la capital con este último departamento está prevista para una etapa posterior del proyecto).
En otro documento, la institución enumera casos paradigmáticos de obras similares a la planeada por el gobierno de Orsi.
Habla, por ejemplo, del Metrobús de Asunción, al que define como un "fracaso total" propiciado por la "excesiva burocracia", la superposición de varias reparticiones públicas descoordinadas entre sí, indefiniciones sobre si la flota sería eléctrica o a diésel y el freno a la construcción por las protestas de comerciantes ambulantes. Todo este combo desembocaría durante la pandemia en la caída de la concesión y la suspensión del servicio, con sus consiguientes demandas millonarias.
También, el llamado “Sitramss” de El Salvador “mostró debilidades institucionales evidentes” que llevaron a “serios problemas jurídicos” y de operativa, hasta culminar en el naufragio de la concesión durante la pandemia.
De todas formas, no faltan menciones a experiencias exitosas en la región. De hecho, una delegación de jerarcas de Transporte y de las intendencias de Montevideo y Canelones viajó la semana pasada a Medellín y Ciudad de México para incorporar insumos para los pliegos de la licitación.
El BID alerta a su vez que estos proyectos de “largo aliento” en general “trascienden los ciclos de gobiernos”, por lo que su desarrollo puede verse “truncado” por las “cambiantes voluntades políticas”.
Para ello cita como ejemplo las obras del Trans450 en Tegucigalpa (Honduras), que fueron inauguradas en enero de 2014 un día antes de que el alcalde que lo impulsaba terminara su mandato. La nueva administración “replanteó el proyecto, introdujo cambios, demolió parte de la infraestructura e incluso la entregó para el uso de automóviles particulares”.
En esta línea, el BID insiste en que el éxito del BRT será “difícil de lograr si el marco institucional es disperso y las competencias sobre las múltiples dimensiones del transporte se diluyen y atomizan en distintos estamentos con visiones y objetivos diversos”.
Según otro documento del organismo internacional, el gobierno le pidió dinero para que el proyecto empiece a funcionar en 2029. Ese año, justamente, habrá elecciones nacionales en Uruguay y desde marzo de 2030 podrá haber un gobierno de otro signo político.
Mientras el Frente Amplio está apostando por los BRT para resolver el transporte metropolitano, el gobierno del Partido Nacional se centró en la iniciativa del Tren-Tram.
Otra advertencia que hace el BID es no caer en "sesgos cognitivos" como el “sesgo de optimismo”. La institución observa una “subestimación sistemática de costos de inversión y de plazos en las etapas iniciales" especialmente en proyectos de transporte y en obras urbanas complejas.
Además da cuenta, aunque no se trata de hechos de gravedad, de que la línea a generar a lo largo de 8 de Octubre puede requerir la expropiación de algunos padrones urbanos a la hora de desviar el tránsito en un tramo, así como algunas expropiaciones para las terminales.
Plantea también la necesidad de tomar recaudos ante posibles afectaciones culturales, como la imposibilidad de realizar las marchas del 8 de marzo, del 20 de mayo o los desfiles inaugurales del carnaval durante la eventual construcción del túnel de 18 de Julio.
Por otra parte, el documento también comenta sobre las posibles diferencias entre la modalidad de obra pública y la de Participación Público-Privada (PPP).
El BID dice que las PPP suelen mostrar “mayor certidumbre fiscal” de llegar con menos sobrecostos durante la construcción. Sin embargo, este tipo de obras pueden implicar un precio mayor por el “riesgo transferido” de la entidad pública al privado. En cualquier caso, el BID dice que parte de la certidumbre que da la PPP se puede lograr también en una obra pública si hay una “buena preparación técnica”.
En base a muestras nacionales, el BID sostiene que la mayor cantidad de sobrecostos suelen aparecer en una etapa previa. Entre la decisión de invertir y el inicio de obras es donde "se redefinen alcances, aparecen interferencias (servicios, suelos, expropiaciones) y se consolidan especificaciones y precios".
Para ilustrar la importancia de desarrollar la Fase 1, el BID estimó la media de sobrecostos y sobreplazos que tendrían las obras de la reforma del transporte en Uruguay con y sin una elaborada preparación previa.
Los corredores BRT a nivel de superficie tendrían un sobrecosto de 30% en un proyecto inmaduro y de 15% en un proyecto “bid-ready” y con Oficina de Proyecto.
Las obras especiales (es decir, el túnel por 18 de Julio y la estación de Tres Cruces) pasarían de un sobrecosto de 40% a uno de 25% gracias al trabajo en la Fase 1.
En cuanto a los sobreplazos en las obras, el BID estima que pasarían de un 25% a un 15% si se lleva adelante correctamente esta etapa anterior.
En lo que respecta al resto de trabajos, como el túnel y la estación intermodal, el porcentaje pasaría de 35% a 20%.
Con el fin de dimensionar el impacto de ese descenso, el BID señala que si se toma en cuenta un plazo base de 36 meses para el proyecto, un 25% implicaría nueve meses más de obra y un 15% unos cinco o seis meses más.